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从政策变迁看农民工教育培训趋向

作者:吴颖 崔玉平   来源: 中国社会科学网    发布时间:2021年02月24日

  20世纪60年代初,以西奥多·舒尔茨(Theodore W. Schultz)、加里·贝克尔(Gary S. Becker)等为代表的经济学家将“投资于人”而形成的资本视作经济增长与发展的重要因素,开创了现代人力资本理论,其核心思想揭示了教育培训等人力资本投资的特殊重要作用。在这一理论推动下,大力发展教育和培训的政策取向很快在世界各国达成共识。针对农民工等群体的就业与教育培训工作,无疑是将人力资本理论与中国特色劳动力市场发展相结合扎根中国大地的理论和政策创新。

  据国家统计局数据显示,2019年全国农民工总量逾2.9亿人。面对如此庞大的社会群体,如何实现劳动力“人口红利”向“人力资本红利”的转变,如何满足农民工日益增长的美好生活需要,教育和培训的重要性不言而喻。回顾并展望我国农民工教育培训的政策变迁和未来发展趋向,具有重要意义。

  农民工教育培训政策变迁及转型

  农民工教育培训政策是指导农民工教育培训工作开展的纲领性文件,可以为推进农民工教育培训事业的发展提供根本遵循和行动指南。总体来说,其经历了以下三个历史阶段。

  第一阶段:酝酿和初创奠基期(1993—2000年)。“农民工时代”初期,与之相关的权益保护往往被忽视,导致一段时间内尚未形成正式的农民工教育培训政策。随着20世纪80年代“民工潮”的到来,国家既迫切需要社会主义市场经济建设的劳动力供给,又要面对“盲流”及其带来的新挑战,促使决策者通过开展教育培训来发挥“稳定器”作用。以1993年《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想的通知》为起点,首次提出将职业技能培训网络延伸至农村。1995年《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》明确要求“加强对外来务工人员的法制、道德、城市生活知识等方面的教育……开展就业技能培训”,其本质是政府“以城市为中心”的理性选择结果。这些政策遵循效率优先的价值逻辑,虽表现出一定的功利性和狭隘性,却是早期农民工教育培训获得政策支持与制度保障的有力证明,也为后续专门政策的出台奠定了基础。

  第二阶段:正式启动和繁荣发展期(2001—2009年)。跨入21世纪后,随着我国工业化、城市化进程加快,农民工教育培训政策迎来大繁荣大发展。2001年,教育部印发的《关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》是正式出台的首个农民工教育培训专项政策,使农民工教育培训在顶层设计中由模糊走向清晰,开始受到党和国家的重视。2003年国务院批转了《2003—2010年全年农民工培训规划》,对农村剩余劳动力转移培训的总体目标、任务和措施作出决策部署,奏响了我国农民工教育培训工作的“总号角”。紧接着,相关政策举措如雨后春笋,譬如“星火计划”“阳光工程”“农村劳动力技能就业计划”“雨露计划”等。2007年《中华人民共和国就业促进法》就以独立一章强调了职业教育和培训,为加快扩大农民工教育培训规模和制度化发展提供了法律保障。这一方面是当时政府执政理念的转变,另一方面更深刻的原因是我国劳动力供给进入“刘易斯拐点”,即农业劳动力供给由丰富走向短缺,决定了政策供给遵循效率优先、兼顾公平的价值逻辑。加之国际金融危机影响和经济下行催生了农民工“返乡潮”,2008—2009年间我国相继出台《关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》《关于实施特别职业培训计划的通知》等多个文件,开展“百日百万”培训行动、“春风行动”等系列活动,均强调要加大农民工职业教育和培训力度,这对缓解当时就业压力和社会焦虑无疑是一剂“特效药”。

  第三阶段:以人民为中心的转型升级与创新发展新时期(2010年至今)。经历了从无到有、从少到多的政策渐进变迁之后,农民工教育培训工作成效显著,对政策制定也有更高的期盼,即从“数量”转向“质量”、从“粗放”转向“精准”。2010年《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》可视为此方面的重要转折,该政策勾勒了质量导向的新图景,对培训扩大就业提出了新要求。就业始终是受重视的问题,特别是党的十八大以来,我国坚持以人民为中心的发展思想,明确将就业列为民生建设的首要任务,这为就业导向的职业教育提供了全新战略契机。此后《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》很快出台,该规划正式将农民工纳入现代职业教育体系中,帮助这一相对弱势群体满足就业需求,体现了促进公平的价值追求。随着我国经济发展进入新常态及新型城镇化的推进,就业空间和结构发生改变,农民工就业压力也随之发生变化,即从“数量型压力”转向“结构性压力”,亟须农民工提升自身技能来适应经济转型升级的新变化。对此,教育培训开始从“单向供给”转向“以需供给”,精准发力、分别施策和提升服务能力成为这一时期政策制定的主旋律。例如,国家已将农民工纳入终身职业技能培训体系中,先后颁布了两个技能提升计划,即《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》和《新生代农民工职业技能提升计划(2019—2022年)》;在“求学圆梦行动”中提出要让部分优秀农民工实现学历与技能的“双提升”;在《农民工等人员返乡创业培训五年行动计划(2016—2020年)》中对返乡农民工创业培训进行部署;2020年为应对疫情影响而印发的《农民工稳就业职业技能培训计划》鼓励以工代训、以训稳岗拓岗等。这一时期的政策始终贯穿促进农民工职业生涯规划和国家经济社会发展的主线,已凸显兼顾效率与公平的价值逻辑。

  农民工教育培训趋向及策略

  第一,农民工教育培训与就业创业和经济社会发展之间仍存在“错配”现象,要进一步强化教育培训人力资本质量提升的政策取向。自21世纪初以来,开展教育培训是增加农民工人力资本积累的关键之策。未来经济发展格局和就业形势都将发生新变化,新型城镇化和乡村振兴将加速城、乡双重转型,既不断重构农民工教育培训的新环境,也决定其基本趋向。一是努力积蓄农民工“人力资本红利”。必须坚持以人民为中心的价值取向,准确研判国内国外两个大局对产业链、供应链调整趋势,以更充分更高质量就业为导向,在多元化教育培训供给侧结构性改革上狠抓细抓,实现供需精准对接,为劳动力市场和经济高质量发展“蓄能”。二是重视合理分化农民工异质性人力资本。立足双重转型需要,准确预估未来农民工人力资本竞争程度,重点通过技能提升再培训和职业教育(包括高等职业教育)来护航城镇和现代工业产业体系,同时支持农民工人力资本回流,助力乡村振兴发展。

  第二,农民工教育培训内涵及资源愈加丰富,需要树立“大教育”和“全人教育”观,健全长效发展机制。农民工教育培训包括早期以适应城市生活的法制观念和规则意识教育,以及各类职业技术技能培训、学历继续教育、创业培训等。但随着时代变迁,“农民工”将不再是一个单向度的剩余劳动力、流动人口或劳工阶层,而是更加完整的“人”。不难预想,现有的资源供给终将不足以满足未来需求。因此要提前做好充足准备,以满足终身学习需要和全面培养完整的人为指引,从加强农村初等教育资源建设出发,建立一套完备的适合农民工未来发展需求的“长线教育+短线培训+自我学习”体系,以承载更多梦想,健全教育培训长效发展机制。

  第三,农民工教育培训制度创新的合力仍有待增强,应当坚持政府主导、多方参与,健全多元主体联动协调机制。农民工教育培训制度创新涉及政府、市场和社会等多种力量,但长期均以政府单一主导的强制性变迁活动为主。进入新时期,更要强调以制度建构和运行为农民工教育培训“保驾护航”。宏观上坚持由中央统筹规划,做好顶层设计;中微观上由各部委配套政策支持、分省细抓落实,引导行业企业、社会团体、院校和各类职业培训机构及农民工自身等利益相关行动主体形成强大的正式和非正式制度创新合力。

  第四,农民工教育培训发展制度化、科学化趋势凸显,亟待重视和推进立法进程,健全立法保障机制。覆盖农民工群体的职业教育和培训已获得合法依据,立法保障不容忽视。依法治教是教育发展的必然历史趋势,也是保障教育质量的重要措施。农民工教育培训是我国现代职业教育和终身职业技能培训两大体系建设的重要环节之一,有必要纳入相关法律法规体系中。例如,结合《就业促进法》和《依法治教实施纲要(2016—2020年)》总部署,在加快推进《职业教育法》修订和《终身学习法》起草等工作的基础上,重视加强农民工教育培训在内的立法工作,为政策制度的可持续供给及执行提供坚实的法治保障。

  第五,农民工教育培训政策体系日趋庞杂,需要重视政策梳理和成效评估,健全政策评估机制。这是考量政策是否精准有效的重要手段,也是推进政策改进、延续或终止的基本依据。但对于农民工教育培训政策评估,目前相关研究和实践都很薄弱。因此要重视政策效果及影响,建议从多维度构建农民工教育培训政策实施效果的评估指标体系,并将评估结果反馈相关利益主体,提高政策能见度,从而对政策偏差做及时诊断、调整和改进,避免政策支持陷入“大而化之”抑或“多而无效”的困境。

  (本文系江苏省研究生科研与实践创新计划项目“以教育培训提升农民工返乡创业质量的机制与策略研究”(KYCX20_2635)、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“教育培训和市民化对城市外来务工人员犯罪行为影响的实证研究”(15JJD19003)阶段性成果)

  (作者单位:苏州大学教育学院、苏州大学中国特色城镇化研究中心)


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