北京密云：“邻里互助点”破解 农村独居老年人照料之困

北京市密云区，山区占全区总面积的4/5，面临着农村“空心化”严重、养老服务机构难以全面覆盖等难题，尤其是农村独居老人、与重残子女共同居住的老人，更面临着特殊困难。2020年以来，该区探索建立“邻里互助点”养老服务模式，实现建设成本低、服务覆盖面广、与独居老年人“情感亲”、距离“离得近”、遇事“帮的上”,基本满足了独居老年人多种养老需求。

一、加强政策扶持，推动邻里互助点规范发展

密云区农村人口老龄化趋势比较严峻。截至2020年底，全区60岁以上户籍老年人口为11.1万人，占户籍人口的25.19%,其中农村老年人口8.6万人，占农村户籍人口的25.66%。同时，近年来密云农村“空心化”趋势突出，近四分之三的老年人处于独居状态。2020年以来，密云区将志愿从事养老服务的村民家作为邻里互助点点位，在老龄化程度较高的十里堡、河南寨、东邵渠、高岭和不老屯镇，选择47个村，每村设置1至20个点位，共建成邻里互助点200个，为2000余位独居老年人和与重残子女共同居住的老年人提供日常关怀、紧急救助、家务帮助等多种服务，实现独居老年人身体健康有人关心、日常生活有人照看、疾病意外有人帮助。

一是加强政策引导。2020年，密云区民政局制定了《2020年北京市密云区民政局农村邻里互助养老服务点建设试点工作实施方案》，方案首次就邻里互助点的组织形式、创建流程、监管机制、补贴标准等作了规定，并建立了第一批100个点位。2021年，密云区民政局在总结2020工作经验的基础上，进一步规范服务内容，确立将补贴资金与老年人满意度直接挂钩的补贴机制，激励邻里互助点提升服务质量，同时扩大试点范围，建立第二批100个邻里互助点，逐步拓展邻里互助点覆盖范围。为使邻里互助点试点试出模式、试出成果，北京市民政局两年先后投入资金400万，用于为邻里互助机构添置服务器材、为邻里互助点工作人员发放补贴等，支持邻里互助点建设，使邻里互助点模式日趋走向成熟。

二是发挥党建引领。为选准服务对象，邻里互助点试点开始前，相关镇街党委组织各村党组织全面排查梳理独居老年人分布情况，建立独居老年人台账，记录老年人信息，优先选择独居时间长、身体状况较差的独居老年人和与重残子女共同居住老年人作为服务对象，为邻里互助点布局选点打下基础，确保邻里互助点帮对人，帮最需要的人。

三是制定制度规范。实行“点位”和“身份”双公开。制定全区统一邻里互助点标识牌、邻里互助员身份卡和邻里互助点联系卡，点位门口统一悬挂标识牌，邻里互助员入户服务时统一佩戴身份卡，在独居老年人家张贴联系卡，方便老年人寻求帮助。实行“三项制度”上墙。出台《密云区农村邻里互助养老服务点服务内容》《密云区农村邻里互助养老服务点服务规范》和《密云区农村邻里互助养老服务点应急制度》三项规范，在5家管理机构统一悬挂，从语言礼仪、行为要求、老年人突发疾病救助等方面对邻里互助员服务进行全面规范。

四是建立监管机制。在专家帮助下，研究制定了《邻里互助服务项目实施管理办法》《邻里互助工作监督考核办法》，对邻里互助点管理机构和邻里互助点提出了监管措施和考核指标，明确要求邻里互助员每次服务要填写《服务记录手册》，并使用邻里互助监管系统手机APP记录服务状态。聘请云蒙社工事务所作为第三方监管机构，依托邻里互助监管系统的卫星定位、电话记录、服务效果拍照等功能记录服务情况，结合《服务记录手册》，监督邻里互助员点服务效果；并抽取10%的服务对象进行实地走访、30%的服务对象进行电话回访，了解独居老年人对服务的满意度。区民政局和第三方监管机构在项目中期、末期，根据每家管理机构服务次数和老年人满意率进行量化打分，评估服务效果，总结经验，查找不足，促进邻里互助点模式日臻完善。

二、创新组织机制，把居家养老服务送入山区

一是邻家做点位。民政局通过招标比选的方式，在每个镇选择1家社会信誉好、为老服务经验丰富的养老服务机构作为“邻里互助点”的管理机构，再由他们招募本地热心公益、有能力开展养老服务的村民任邻里互助员，并把其住所作为“邻里互助点”，不投资新建、改建、占用任何建筑设施。

例如：河南寨镇河南寨村共有老年人820人，人口老龄化率达27.33%。因地处密云南部，与北京城区相对较近，村中大部分年轻人外出打工，老年人的日常照料成为难题。2020年，区民政局将河南寨镇列为试点镇，镇政府委托河南寨村1号幸福晚年驿站承担河南寨镇邻里互助点建设具体工作。河南寨村1号幸福晚年驿站在村里招募了20位热心公益、身体健康的村民，将他们的住所作为邻里互助点，各点位负责为邻近的长期独居老年人、与重残子女共同居住老年人和其他困难老年人提供服务，让独居老年人的生活有了保障。

二是邻居来服务。在选择邻里互助点时，邻里互助管理机构尽可能选择独居老人较集中的地区，引导邻里互助点与老年人按照1个点位最多服务10名老人的比例布局落点，结成帮扶对子，签订服务协议，最大限度发挥邻里间“情感亲、距离近”的优势，方便邻里互助点就近就便开展服务。

例如：家住不老屯丑山子村的杨玉红大姐，嫁到丑山子村已经30多年了，与周边邻关系非常融洽，邻里之间时常串门、聊天、一起干农活儿。2020年她家被选为邻里互助点后，开始为周边的10名独居老年人服务，10名服务对象对她都很了解，她也熟悉服务对象的家庭情况和身体情况。她知道丑山子村距离镇中心有十多公里远，买生活用品不方便是村里独居老年人的一大烦心事儿，所以除了照看老人们的日常生活，她还经常开着自己的电动三轮车带着老人去镇上买菜、买药，或者帮着把需要的东西买回来，精准、有效地化解了老年人的烦心事儿。

三是机构做支持。邻里互助点所属养老机构，为邻里互助点提供服务技能培训、服务工具配备等后勤支持。在独居老年人服务需要超出邻里互助点能力时，养老服务机构利用其服务工具齐备、服务人员较多的便利条件，临时代替邻里互助点直接提供服务，或寻找其他专业机构提供服务，满足独居老年人需要。

例如：不老屯镇黄土坎村的邻里互助员董大姐会理发，她在入户的同时，经常拿着邻里互助机构配备的电推剪为服务对象免费上门理发，剪完发后，董大姐还会把地上的头发打扫干净，受到老人们的一致赞赏。2020年冬天，家住东邵渠镇的徐奶奶家煤改电机组因为天气太过寒冷出现了故障，无法继续供暖，屋内温度很快便降到了个位数。徐奶奶向邻里互助员季大姐求助。季大姐第一时间便赶到了老人家中，电话联系了维修技术人员，终于在天黑之前恢复了供暖，徐奶奶平安度过了一个温暖的冬夜。

三、发挥邻里优势，守护独居老年人晚年幸福生活

一是电话问候。2021年7月12日，北京市政府发布暴雨红色预警，北京市经历了入汛以来的最强降雨，东邵渠镇的29个邻里互助点全部入户上门，叮嘱老人暴雨即将到来，要减少外出，注意个人安全，查看老年人家是否漏雨。暴雨过后，又通过打电话、上门走访等方式了解老年人情况，看到一切安好后，向邻里互助管理机构报平安。邻里互助点发挥“邻里感情亲”优势，每周至少给老年人打两个电话，通过聊家常，评估老年人思维反应、情绪变化和服务诉求，发现问题第一时间进行上门探视，多次打电话无人接听就要立即上门探视。自2020年服务启动之后，200个邻里互助点累计打电话问候11.83万次。

二是上门探视。邻里互助点发挥“邻里距离近”优势，每周至少上门探视一次，实地查看老年人的健康状况、精神状态、安全情况、卫生环境，并分“良、中、差”三个等级进行记录。在汛期和供暖季增加上门频次，汛期帮老年人检查家庭电路、房屋漏雨情况；供暖季检查室内温度和取暖设备，及时消除发现的隐患，为独居老年人营造安全的生活环境。自2020年服务启动之后，200个邻里互助点累计入户探视9.9万次。

三是居家服务。农村老年人生活自理能力普遍较高，部分老年人80岁了还能自己洗衣做饭，甚至还能干农活。较之于专业养老照料，他们更需要的是有人帮助他们解决生活中诸如外出交电话费、买药、换煤气罐等日常杂务。针对这种情况，邻里互助点发挥“邻里常帮忙”的优势，每周至少入户服务两次，根据老人的个性化需求提供服务。

自2020年服务启动之后，200个邻里互助点累计为2000余名独居老年人提供打扫卫生2.66万次，代买代缴2.34万次，精神慰藉5.07万次，陪护1.62万次，家电手机使用、维修1389次，洗衣、缝纫953次，临时做饭1202次，应急救助175次，老年人对邻里互助服务满意度达到96%。

四是应急救助。应急救助是独居老年人最迫切需要的服务，所以，密云区民政局要求邻里互助点24小时保持通信畅通，时刻准备接受老年人求助。在老年人遇到危险时，发挥 “居住离得近，有事帮得上”的优势，第一时间赶到现场进行救助，不能赶到现场的要及时转告管理机构，委派附近其他邻里互助点予以救助，给老年人生活兜住安全底线。

四、用好溢出效益，优化养老服务体系

一是做好养老服务体系“补充剂”。依托邻里互助点“小微”优势，成功解决了农村养老服务“地形复杂，设施选址难”“地区广阔，服务覆盖难”“投资较高，机构运营难”的三难问题，使居住在深山区的独居老年人享受到便捷、温馨养老服务。2020年疫情期间，养老服务机构实行封闭管理，各村严格限制外来人员，邻里互助点将上门转变为电话问候，每天给独居老年人拨打一个电话，关心老人健康，叮嘱做好个人防护。密云区独居老年人实现“0感染”，独居老年人照料方面实现“0投诉”。

二是做好养老服务体系“敲门砖”。农村老人对外界有较强的戒备心理，陌生人很难敲开老人的家门。邻里互助点全部由老年人熟悉的邻居提供服务，使老年人放心地打开大门享受居家养老服务，真正地将养老服务送到老年人的周边、身边、床边，打通了居家养老服务的“最后一公里”。

三是做好养老服务体系“粘合剂”。邻里互助员可以通过转介服务，将老年人的需求反映给区级养老服务指导中心下设的呼叫中心、镇级养老机构、村级幸福晚年驿站。其发现服务需求、转介对接服务资源的功能，可将“区、镇、村”三级养老服务机构设施功能有效串联融合，在养老服务体系中发挥其核心关节点的作用，初步形成了“以院统站、以站带点”的高效养老服务资源协调调动机制，使各类养老服务资源融合成一张互联互通、便捷高效的养老服务保障网。