立法促进乡村振兴

注重内涵式发展 促进乡村振兴提质增效

　　6月18日，《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》(以下简称《促进法(草案)》)首次提请十三届全国人大常委会审议。此次《促进法(草案)》向社会公众征求意见，拟通过建立健全法律制度和政策措施，促进乡村全面振兴和城乡融合发展，立法保障乡村振兴。

　　在《促进法(草案)》11章、七十六条中，主体部分“产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设”共五章，将乡村的“五大振兴”依次写入，尤其是对人才发展、文化传承、生态保护的内容提出了详实的要求，其注重内涵式发展的指导思想可见一斑，这也是《促进法(草案)》的一大特征。

　　构建全方位人才体系

　　众所周知，乡村振兴战略实施的一大急需突破的难题就是各种人才的极度稀缺。就在6月17日，农业农村部、国家发展改革委等九部门联合发布《关于深入实施农村创新创业带头人培育行动的意见》。文件提出，到2025年，农村创新创业环境明显改善，创新创业层次显著提升，创新创业队伍不断壮大。农村创新创业带头人达到100万人以上，农业重点县的行政村基本实现全覆盖。

　　《促进法(草案)》提及的“人才支撑”是一个全方位的人才体系的构建，该人才体系建设包括的内容是多层次、多元化、多角度的，分别包括完善扶持政策、加强农村教育工作统筹、满足农业农村运营需求、提高农村专业人才服务保障能力以及建立健全人才培养合作与交流机制五个方面的内容。

　　其一，从完善扶持政策的角度提出，鼓励和支持社会各方面提供教育培训、技术支持、创业指导等服务，加强农村人力资源开发,促进农业农村人才队伍建设。

　　其二，从加强农村教育工作统筹的角度指出，推进农村基础教育，加强职业教育和继续教育，提升乡村教育现代化水平。加强乡村医疗卫生队伍建设，提高农村医疗卫生服务能力。鼓励培育乡村文化骨干力量，加强乡村文化人才队伍建设。

　　其三，从满足农业农村运营需求的角度明确，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才。

　　其四，从提高农村专业人才服务保障能力的角度要求，指导、支持高等院校、职业学校设置涉农相关专业，加大农村专业人才培养力度，鼓励高等院校、职业学校毕业生到农村就业创业。大力培育农业科技、科普、推广、经营管理人才和社会工作人才。

　　其五，从建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制的角度明确，建立鼓励社会人才参与乡村建设的激励机制，完善返乡入乡创新创业扶持政策，搭建社会工作和乡村建设志愿服务平台，支持和引导社会人才通过多种方式服务乡村振兴。

　　传承与发扬并举的文化振兴

　　乡村振兴战略的五大振兴之一是文化振兴，其在总体要求中强调乡风文明，这也是乡村振兴内涵式发展的重要组成部分。《促进法(草案)》第四章是“文化传承”，其分别对倡导科学健康的生产生活方式、健全乡村公共文化服务体系、保护传承和发展农业文化遗产和非物质文化遗产以及发展乡村特色文化产业四个方面提出了要求。

　　其一，倡导科学健康的生产生活方式。强调加强农村精神文明建设，丰富农民群众精神文化和体育生活，倡导科学健康的生产生活方式，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

　　其二，健全乡村公共文化服务体系。要求完善乡村公共文化体育设施网络和服务运行机制,拓展乡村文化服务渠道，丰富乡村文化生活。

　　其三，保护、传承和发展农业文化遗产和非物质文化遗产。保护历史文化名镇名村、传统村落、少数民族特色村寨，整体性保护农村文化生态，挖掘优秀农耕文化的深厚内涵，发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。

　　其四，发展乡村特色文化产业。有计划地建设特色鲜明、优势突出的农耕文化展示区、文化产业特色村落，发展乡村特色文化产业，推动乡村地区传统工艺振兴，积极推动智慧广电乡村建设，积极有序发展乡村旅游、乡村体育产业，活跃繁荣农村文化市场。

　　打造集约与安全并进的生态宜居环境

　　近些年来，对农村生态环境建设的要求越来越高、越来越多、越来越细。《促进法(草案)》围绕“生态保护”提出了相关的理念、制度和机制，从健全生态保护制度与机制、发展生态循环农业、注重绿色发展、人居环境整治、改善乡村居住条件、农业生产健康与安全以及加强环境保护等多角度地诠释了“生态保护”的要旨。

　　其一，健全生态保护制度与机制。加强乡村生态保护，实施重要生态系统保护和修复工程，健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制，改善乡村生态环境。

　　其二，发展生态循环农业。鼓励和支持农业生产者采用节水、节肥、节药、节能等先进的种植养殖技术，优先发展生态循环农业。

　　其三，注重绿色发展。实施国土综合整治和生态修复，实现农业农村绿色发展,建设美丽乡村。推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，引导全社会形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生产生活和消费方式。

　　其四，人居环境整治。加强农村人居环境整治，推进农村环境卫生整治提升，改善村容村貌，建设生态宜居的农村人居环境。

　　其五，改善乡村居住条件。建立农村住房建设质量安全管理制度和相关技术标准体系，加强农村住房建设管理和服务，改善农村住房条件、居住环境和设施。

　　其六，农业生产健康与安全。对农业投入品实行严格管理，对高毒、高残留的农药、兽药采取禁用限用措施。

　　其七，加强环境保护。实行耕地养护、修复、休耕和草原森林河流湖泊休养生息制度，禁止违法将污染环境、破坏生态的产业、企业向农村转移，禁止违法将城镇垃圾、工业固体废物、未经达标处理的城镇污水等向农业农村转移。禁止向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质，禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田和土地复垦。推进废旧农膜和农药包装废弃物回收处理，推进农作物秸秆、畜禽粪污的资源化利用，严格控制河流湖库、近岸海域投饵网箱养殖。

以法规建设打开城乡融合突破口

　　“实施乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。”与《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》(以下简称《促进法(草案)》)同时发布的草案说明，以这样一句话概括了城乡融合发展对于实施乡村振兴战略的重要意义。其中明确，要坚持好农村基本制度，坚守好底线，保护好农民利益，更好激发农村内部发展活力;同时，要着力统筹城乡基础设施建设，促进城乡基本公共服务均等化，优化农村外部发展环境，缩小城乡发展差距。

　　面对城乡融合发展的现状，这样一部《促进法(草案)》的出现可谓水到渠成。

　　国家统计局在今年年初发布的数据显示，2019年年末我国城镇人口占总人口比重(城镇化率)为60.60%，这是我国城镇化率首次突破60%大关。城镇化率快速提升的背后不只有巨大的经济增长潜力，还包括一直经受着冲击的我国农村建立在过去熟人社会基础上的秩序和资源关系。特别是在近几年农村集体产权制度改革不断推进以及越来越多社会资本下乡的背景下，乡村内外部环境都发生了实质性变化，原有的秩序与关系自然会被打破。这种“打破”不是坏事，是通向更高层次城镇化发展的前提，也是社会各类生产要素充分流动及其效率提升的先决条件。但“重建”的过程在短时间内很难完成，新形成的陌生人社会需要对法规、秩序的重构进行不断的试错和探索，以形成新环境下的权益保障和利益分配机制。在机制最终形成之前，各级政府和相关部门则承担着包括规则制定、利益协调、秩序维护等关键作用，既要推动农村资源发挥最大生产效用，又要在突破传统自治方式的前提下保障相对弱势群体的基本权益。

　　事实上，这也是现阶段部分促进政策在农村难以有效落实的原因。相较于在法规、机制仍有待完善的农村地区，地方政府往往更倾向于从较高的城镇化率、整体经济发展程度以及土地拍卖中，收获政绩和财政收入。针对于此，《促进法(草案)》试图以明确各级政府职能、建立考核评价制度等方式推动其在城乡融合发展中发挥作用，并在新的机制、法规完善之前，保证重塑城乡关系方向的正确性。

　　《促进法(草案)》在第七章中规定，逐步健全城乡基本公共服务体系、健全乡村便民服务体系、完善城乡社保制度是国家层面在城乡融合发展中的职责，重点要促进基本公共服务资源向农村倾斜，完善乡村服务设施、平台和运行机制，并确保城乡居民基本养老保险待遇随经济社会发展逐步提高;县级以上人民政府应当整体考虑城镇和乡村发展，统筹谋划城乡产业发展、基础设施、社会保障、公共服务、生态环境保护等布局，还应采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户;县级人民政府则应当以优化本行政区域内乡村发展布局入手，结合村庄实际，分类推进村庄建设。与此同时，《促进法(草案)》明确建立实施乡村振兴战略的目标责任制和考核评价制度，由地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任，县级以上地方党委和人民政府应当以适当方式考核本级党委和人民政府相关部门负责人、下级党委和人民政府及其负责人完成乡村振兴目标情况，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容;对于不履行或者不正确履行乡村振兴促进工作职责的，应依照法律法规和国家有关规定追究责任。

　　在明确职责、健全法规的基础上，《促进法(草案)》也在试图化解城乡融合发展的“融城”与“融村”中存在的部分难题。

　　一方面，农民群体的“融城”仍需权益保障作后盾。

　　不管是2008年的金融危机还是今年的新冠肺炎疫情，其后都出现了大规模的农民工返乡，这两次冲击证明了，农民要想真正融入城市不仅要有相对稳定的工作与收入保障，也需要固定的住所、相对均等的社会福利以及一定的抗风险能力。但事实上，能达到这一标准的农民工少之又少，他们中的大部分面临突发状况后，更多的是被迫返乡就业。在城镇化进程中，乡村是快速的工业化和城镇化建设过程中的减压器和防火墙，同时对于农民而言，土地仍发挥着重要的基本保障功能，因此，农村集体产权制度改革需要与户籍制度改革协调推进，乡村仍需要以健全的权益保障机制维护农民“融城”的底线，不能以农民进城为由剥夺其权益。《促进法(草案)》即关注到了这一点，其中在加强基层群众组织建设、支持农村社会组织发展的同时，再次明确，县级以上地方人民政府不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的前提，并要推进取得居住证的农民工及其随迁家属持居住证享受城镇基本公共服务。

　　另一方面，社会资本“融村”仍需利益联结机制的建立。

　　在基本的权益保障基础上，部分社会资本下乡会遭遇违约、经营难以长期持续等问题。在实践具体表现为，流转土地的农户在社会资本实现较高效益后，要求增加土地租金或以土地入股等，如果双方无法形成新协议，很容易导致生产经营的不可持续。这其中有利益联结机制设置不合理的原因，此外，社会资本与乡村的合作还是过多地建立在了资产之上，而没有形成更深层面的合作。针对这一问题，《促进法(草案)》提出各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营和发展壮大;县级以上地方人民政府应当支持发展农民专业合作社、家庭农场等多种经营主体，健全农村社会化服务体系;农村基层党组织要依法组织农民参与产业发展，协调农民、集体、市场主体等方面利益关系， 切实维护大多数农民的根本利益。在产业发展之上，乡村还应从特色产业融合、引入新产业等角度入手，探索形成更稳定、更深层的利益联结机制，以推进城乡融合发展。

将脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接

　　2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。眼下，距离目标的实现仅剩下半年时间，在这一重要时点，《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》近日正式提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议，这不仅意味着，加快推进乡村振兴将具备法治保障，同时也是“两个一百年”交汇期，为如何统筹做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接指明了道路和方向。

　　党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后出台了关于实施乡村振兴战略的意见(2018年中央一号文件)、乡村振兴战略规划(2018—2022)。此次起草乡村振兴促进法，则进一步把党中央关于乡村振兴的重大决策部署，包括乡村振兴的任务、目标、要求和原则等，转化为法律规范，确保乡村振兴战略部署得到落实;把各项促进乡村振兴的政策措施，特别是坚持农业农村优先发展、健全城乡融合发展的体制机制、建立新型城乡关系方面的政策，通过立法确定下来。

　　做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接是当前农业农村工作的一项重要工作。一方面，到今年年底，脱贫攻坚将取得全局的决定性的胜利，农民一个不落地进入小康社会;另一方面，乡村振兴要全面的开局起步，为实现农业农村的现代化奠定坚实的基础。如果说脱贫攻坚是攻坚战，乡村振兴就是一场持久战。

　　事实上，脱贫攻坚和乡村振兴有着内在联系的一致性，脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴七条道路，从重塑城乡关系走城乡融合之路，一直到最后打赢脱贫攻坚战走中国特色减贫之路，这本身就是乡村振兴的重要选项。但同时，脱贫政策有区域性、阶段性，乡村振兴政策有全面性、长期性、普惠性。

　　统筹做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接之所以重要，是因为通过实施乡村振兴，能够更好地巩固脱贫成果，接续地推动经济社会发展，防止脱贫摘帽的地区人群出现返贫，避免差距进一步拉大。因此，中央对解决好乡村振兴和脱贫攻坚的衔接问题高度重视。2018年中央1号文件就明确地把做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接作为一个重大的任务首次提了出来。2019年的中央1号文件，又再次强调这个问题。此后，党的十九届四中全会也明确要求，要建立解决相对贫困的机制，这就需要使这项工作跟乡村振兴很好地衔接起来。

　　当前决战脱贫攻坚瞄准的是贫困地区和贫困户，而乡村振兴则是所有农村、农民、农业的全覆盖。脱贫攻坚是乡村振兴的重要前提和优先任务，乡村振兴是巩固脱贫成果接续向前发展，最终实现共同富裕的必然要求。但是，我们也必须看到，做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接，仍存在着不少的困难和挑战。比如，贫困地区产业发展的市场化程度还有待提高，经营主体的市场发育程度不够，产业链条尚未完全形成;再比如，如何激发贫困人口内生动力，以及如何保持脱贫攻坚政策的稳定和连续性问题，也就是说，从脱贫攻坚到乡村振兴，一些特殊的、非常规的政策需要转化为制度性的安排，毕竟适合攻坚战的战略战术不一定适合持久战。

　　正因为此，《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》拟作出一系列规定，为加快推进乡村振兴提供法治保障。草案以五大振兴为主要内容，着重从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等方面，将党中央有关方针政策和地方实践中的成功经验，通过立法形式确定下来，明确相关政策措施，完善相关制度，保障乡村全面振兴。五大振兴是乡村全面振兴的核心内涵和主要抓手。要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

　　草案中，专门用一章的篇幅聚焦城乡融合：实施乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。这其中涉及到农村基本制度，如规定：国家坚持农村土地集体所有制，完善农村集体产权制度，巩固和完善农村基本经营制度，健全乡村治理制度;建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，推动人口、土地、资本等要素在城乡间有序流动。

　　为实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，必须强化乡村振兴的扶持措施。2018年中央一号文件明确提出，实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题，要健全投入保障制度，确保财政投入持续增长，拓宽资金筹集渠道，创新投融资机制，提高金融服务水平，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。为此，草案专设扶持措施一章，将这些强农惠农富农政策上升为法律规范，分别就财政投入、农业补贴、土地出让收入、资金基金、融资担保、资本市场、金融服务、农业保险、用地保障，以及社会资本参与乡村振兴等作出规定，从政策扶持上落实农业农村优先发展。

　　“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。从打赢脱贫攻坚战、实现全面小康，朝着全面乡村振兴目标迈进，最终实现农业强、农村美、农民富，这也是通过立法促进乡村振兴的深意所在。