浅析我国社区教育发展现状
自1844年丹麦的柯隆威(NGrundtving)创办世界上第一个“民众中学”以来，社区教育已有一百多年的发展历史，从各国社区教育发展历程可以看出，社区教育对提高全民素质、维护社区稳定、推动社会发展具有重要的意义。当前，我国经济社会转型升级，进入全面建设小康社会的新常态，实施终身教育、建设学习型社会成为新时期社区教育发展的主要潮流，提高社区教育水平、提升社区教育能力迫在眉睫。2016年7月，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》出台，对我国社区教育未来五年乃至更长时间的发展做出部署，开启了社区教育发展的新阶段。
一、我国社区教育的发展历程
1986年，上海市真如中学与工场共建的“社会教育委员会”标志着我国社区教育起步。之后，我国开始建立一系列以“社区教育”命名的教育组织。这种由地域性学校与企业共建，以同一阶层居民、相同经济社会需求为基础的教育形式的出现，被认为是中国现代社区教育实践的兴起。总体来看，我国社区教育发展经过了三个阶段：
第一阶段：20世纪80年代，社区教育以社区内资源向学校提供实践机会，学校依托社区工厂企业为学生提供校外学习场地为典型。
第二阶段：20世纪90年代，社区教育开始转变为以学校回馈社会为典型代表，如学校向社区居民开放体育场、阅览室等，向居民提供活动场地。
第三阶段：21世纪以来，在教育部职教司的推动下，我国建立了一批社区教育实验区，形成了以东部沿海为代表的社区教育发展典型，即社区内企业和学校互存互利，并出现了专门的社区学校或教育中心[1]。
二、我国社区教育的发展现状
自1999年国务院明确提出开展社区教育实验工作以来，我国社区教育开始蓬勃发展。特别是党的十八大以来，按照国家教育规划纲要的部署，社区教育进入新的发展阶段，探索出具有中国特色的社区教育发展方式和路径，形成了东部沿海发达地区广泛开展、中西部地区逐步推进的发展格局，建设了一大批全国和省级社区教育实验区、示范区，社区教育参与率和满意度逐步提高。
(一)政策环境持续优化
自20世纪末以来，我国政府出台了多项有关发展社区教育、推进学习型社会建设的政策文件。1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出：“开展社区教育试验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”。为落实该文件，2000年，教育部发布《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，决定在全国开展社区学院试点工作，推动社区教育加快发展。
近年来，随着全民学习、终身学习的需求不断增加，国家越来越重视社区教育，2014年《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》提出：“广泛开展城乡社区教育，把社区教育工作纳入社区服务体系建设规划中”。2016年，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》明确提出：到2020年，社区教育治理体系初步形成，建设全国社区教育实验区600个，建成全国社区教育示范区200个，全国开展社区教育的县(市、区)实现全覆盖，社区教育工作开始全面推进。
表 1 国家出台的社区教育相关政策文件
资料来源：根据各类政府门户网站整理。
在国家政策的引领下，地方性制度和政策体系建设也逐渐加快推进。截至目前，福建省、河北省、云南省、江苏省、湖南省、陕西省、山东省、上海市、太原市、成都市、宁波市等多个省市相继颁布推进社区教育或终身教育发展的条例、意见或规划。各地社区教育相关的法规和制度建设不断取得进展，为社区教育工作的长效化、常态化开展提供了支持。
(二)实践探索有序推进
目前，我国共有207个全国社区教育实验区，其中，112个为全国社区教育示范区。社区教育实验区和示范区基本覆盖了全国大多数地区，形成了以京津沪等大城市为龙头，东部沿海发达地区为主干，中西部地区有重点开展的梯度发展格局。与此同时，各种民间性、群众性、区域性研究社区教育发展的组织如“长三角社区教育发展论坛”“环渤海地区社区教育协作组织”等纷纷成立，有力地推进了社区教育在办学网络、资源共享、师资队伍、学习方式等方面的改革和发展，提升了服务社区居民的能力。据教育部统计，当前社区教育重点服务对象是老年人、学前儿童、青少年和农民等，其中，面向老年人开展社区教育人数最多，其次是外来务工人员，再次是青少年、农民、下岗失业人员等。
(三)管理体制初步形成
我国社区教育是一种由政府主导、自上而下的教育行为，由政府统一组织、协调、筹划。其中，城市社区教育主要采取“街道统筹”“城区统筹”两种管理模式;农村社区教育实行地方分级管理，由县、乡镇两级重点负责，形成了“县乡统筹”“乡镇统筹”两种管理模式。由于我国农村乡镇的社区教育资源与组织力量不足，“县乡统筹”成为农村社区教育组织管理的主导模式。同时，农村教育事业的社会性、群众性特点要求重视乡镇乃至行政村的作用，因此，乡镇一级是落实农村各项事业的重点环节和“主体”所在，“乡镇统筹”仍然是农村地区社会教育的重要模式[1]。在全国社区教育实践中，我国建立了以区(县)委分管副书记、城区政府分管副区长为组长，相关部门领导参与的社区教育工作领导机构，形成了“党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的管理体制。
(四)运行模式特色多元
随着社区教育的不断发展，我国社区教育已根据各地实际，探索出了多种具有区域特色、多元的社区教育运行模式，主要表现为：
一是“以学校为主体”模式，主要是指学校，特别是中小学作为社区教育的组织者、协调者，利用自身办学资源和优势进行校外活动。其特点是学校为主、自愿结合、互惠互利;二是“以街道为中心”模式，主要是指街道作为社区教育的组织者、协调者，以社区服务及社区文化为着眼点进行的各种休闲、文体、活动性的教育活动。其特点是地区为主、政府协调、社会参与、双向服务;三是“以地域为边界”模式，主要是指由社会各界共同组成社区教育协调委员会，对社区教育进行总体协调和具体策划。其特点是以学校为主体，以学区为依托，动员社会各方面力量发挥各自优势，实现教育的社会化;四是“以大型企业为中心”的厂区型模式，其特点是学校与外部的关系畅通，各有关单位之间亲合力、凝聚力强，便于组织和管理，经济实力雄厚;五是“以社区学院为龙头”模式，通过统筹社区相关机构的教育资源，开展学历、非学历教育，进行文化性、职业性、专业性社区教育活动[2]。
(五)教育资源初步整合
通过社区教育实验区的带动作用，为社区教育资源提供了横向、纵向沟通的机会，实现社区教育资源共享;通过有计划、有组织地引导社区内各类学校、教育培训机构和各类文化体育设施向居民开放，提高了社区教育资源的使用效率;随着“互联网+”的深入发展，充分利用互联网技术开展现代远程教育，为更大范围内教育资源的整合提供了可能，也为全民学习、终身学习搭建了良好的平台。
(六)理论研究不断深化
20世纪80年代以来，我国部分理论工作者介入了社区教育研究和学术活动，提出许多有价值的社区教育理论观点，展开诸如“教育社会化与社会教育化”“社区教育的本质与特征”“社区教育与社区发展”“社区教育的政府行为与社会行为”“学校、家庭、社区教育的互动、沟通与融合”以及“社区教育的体制与模式”等主题的研究，促进了社区教育的发展，提升了社区教育的理论水平。在全国各级各类立项课题中，与“社区教育”相关的课题逐年增多。这些课题的一个主要特点是，把课题研究与社区教育实践研究有机结合，使社区教育实践在课题研究中得以深化。两者的互动融合，有力地促进了社区教育的发展，有效地提高了社区教育的文化品位和理论水平[3]。
三、我国社区教育存在的问题
尽管我国社区教育发展取得了不错的成绩，但在发展过程中仍存在一些问题，还不能适应全面建成小康社会特别是学习型社会建设的要求和满足社区治理和民生保障的需要，仍处于发展的初级阶段。
(一)对社区教育认识有待提高
我国社会上对社区教育感到陌生的群体仍不在少数。社区教育作为一种社会化的教育类型，需要社会各方面力量的支持，但是目前社会各级政府、企事业单位领导、甚至社区教育人员对社区教育的认识还比较模糊。在区域发展中，地方政府明显偏向社区的经济政治功能，社区教育工作行动不到位。同时，受制于传统教育的思维定势和封闭观念，各类社区教育机构与社会无法有效交流，难以整合教育资源、发挥教育的功能。
(二)社区教育法律体系不健全
虽然我国已经出台了社区教育相关的政策文件，但是仍然没有一部专门的社区教育法规，只是在一些法律条款中有所涉及。总体来看，社区教育法律体系不健全现象还将长期存在。这导致在实际发展中教育部门与其他行政部门之间沟通不畅、各类教育主体之间资源整合力度不够，社区教育无法可依、无章可循的状态总体没有改变，地方社区教育处于可办可不办、放任自流的状态依然大范围存在。
(三)区域社区教育发展不平衡
由于城乡二元结构和地区经济发展不平衡的影响，我国社区教育总体上呈现出中西部滞后于东部、农村滞后于城市的态势。从国家社区教育实验区的推进看，东部地区、发达地区远远多于中西部以及不发达地区，如青海、内蒙古分别只有一个社区教育实验区，西藏则尚未设立实验区。这就使得发达地区的社区教育越来越完善，社区教育与经济社会进入良性循环发展阶段。而社区教育发展滞后地区则出现政府、企业、居民均不感兴趣的局面，难以形成良性循环发展。如何促进欠发达地区的社区教育更快更好地发展，如何引导欠发达地区教育经济社会的良性循环，成为当前需要迫切解决的问题。
(四)政府统筹管理能力较薄弱
社区教育是一项系统工程，需要通过政府统筹，合理整合、配置社区内的各种教育资源，形成教育合力，提高教育效率。当前，我国各级政府、教育、民政、人社等部门都可以开展社区教育活动并进行管理。然而，这些部门行政职能条块分割，且不存在隶属关系，社区教育建设和管理过程中相互沟通不畅、重复低效、互相推诿等现象普遍存在。政府统筹能力不足会导致一系列问题：其一，管理不规范，缺少强制性，随意性较大;其二，缺乏必要的经费支持，许多地方没有设立社区教育专项经费;其三，社区教育专职工作者的编制、待遇、职称评定等实际问题难以解决，专职队伍不稳定、素质良莠不齐;其四，社区教育资源不能充分整合利用，社区内的各类学校向社区开放教育资源的积极性普遍不高。为解决这些制约社区教育发展的实际问题，亟待建立以政府为主导的社区教育统筹协调机制，保证社区教育持续、稳定、健康发展。
(五)民间力量参与积极性不高
社区教育以行政为主导，但要求有广泛的社会参与。就社区教育的本质而言，政府应主要在政策和法规层面发挥好指导、引导和评估作用，而具体的组织和开展则应更多地需要发挥民间力量的作用，使之成为一种群众性、自下而上的社会教育活动。目前，在我国社区教育的工作实践中，非政府组织和各种民间力量虽然有所参与，但仍明显不够。社区教育真正走入民间，真正地做到贴近基层群众，还有很长的路要走[4]。
四、我国社区教育发展的对策建议
随着经济社会的发展和居民生活水平的提高，人们的自我完善和终身学习的意识逐步增强，我国社区教育只有不断的创新、发展，才能满足社会生活发展的需求。
(一)提高对社区教育的认识
社区教育作为一种新兴的教育形式，代表我国教育变革和发展的方向，是推动教育与社会有机结合、协调发展的基本途径和有效手段，是发展终身教育、建设学习型社会的切入点和有效载体。各级党政领导和教育主管部门要充分意识到社区教育的重要性，加大宣传，加强人们对社区教育的认识，改变重人才培养、轻公民素质提高，重社区经济功能、轻教育功能的旧观念，确立社区发展与人的发展辩证统一的新观念。同时，要站在构建学习型社会和和谐社会的高度，转变教育观念，确立大教育和全民终身教育的思想，重视社区教育，把社区教育纳入当地经济社会发展规划中，为现代社区建设和构建和谐社区服务。
(二)健全社区教育法律体系
健全的法律法规体系是社区教育发展的重要保障。立法部门需尽快在总结各地社区教育成功经验的基础上，对现有规章制度、条例进行系统修正、调整和充实，加快社区教育立法，形成社区教育法律体系。通过立法引导、规范社区教育发展，为社区教育经费筹措、组织建设、资源开发提供法律上的支持，发挥法律法规的宏观调控作用。
(三)树立科学社区教育理念
正确的理念是保证社区教育持续、健康、快速发展的必要前提。社区教育作为一项面向全体居民的公益性事业，关注弱势群体、关注精神需求应该成为社区教育发展的核心。当前，我国正处于社会变革时期，社会、经济、文化迅速发展，但是居民的幸福指数却没有随着GDP的提高而提高，弱势群体已经成为影响社会稳定、经济发展的不利因素。将社区教育资源向弱势群体倾斜，成为保持社区稳定和谐发展的重要内容。此外，社区教育的目的是提高居民的生活质量和公民素质，但生活质量受经济社会等多种客观因素影响和制约，不是社区教育能直接控制的。厉以贤教授认为可以从居民的主观感受理解生活质量，把社区教育的侧重点放在密切人际关系、营造和谐的家庭氛围和社区凝聚力、提高社区居民归属感等方面[5]。因此，不能将社区教育的功能局限于知识和技能的传授上，而应将重点放在社区居民素质的提高、社区意识和社区归属感培养等方面，为社会培养合格公民，提高社区的精神文明水平。
(四)加强社会教育政府统筹
从国外社区教育发展的成功经验来看，符合本国国情的社区教育管理体制机制对社区教育的发展有重要的推动作用。由于社区教育实施主体多元、涉及多个政府部门参与，是一个复杂的教育类型。因此，我国社区教育发展需要加快政府宏观统筹能力，发挥政府在管理中的主导作用，将各个社区教育发展作为整体统筹规划。可以借鉴日本的社会教育经验，建立统一的社区教育协调、管理部门并设置专门人员负责宏观规划和整体协调，提高各部门的办事效率、提高资源的利用效率。在加强政府宏观统筹的同时，还需弱化政府对社区教育微观层面的干预，扩大地方政府发展社区教育的权利，调动社区内各类组织主办社区教育的积极性。
(五)充分利用各类社会资源
首先，提高教育资源的利用效率。充分利用高等教育资源，发挥高等教育在社区教育专业人才培养、职员工培训、兼职师资来源等方面的重要作用，使高等教育成为社区教育重要的人力资源;提高图书馆、科技馆、体育馆等各类公共设施的开放水平，充分利用数字信息技术，扩大资源共享。
其次，鼓励社会力量参与办学，推动社区教育发展。在《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中提出：“鼓励相关行业企业参与社区教育。引导一批培训质量高、社会效益好的社会培训机构参与社区教育。”
最后，设立社区教育基金。通过建立多渠道筹集社区教育经费机制体制，设立社区教育基金，为社区教育办学实体提供经费保障，缓解社区经费投入不足，满足社区居民更多需要。
(六)重视社区教育科学研究
随着社会的快速发展，人们对社区教育的要求不断提高，社区教育的形式、内容也需要及时更新。因此，要发挥社区教育研究作用，加强社区教育理论和实践研究，注重行动研究和决策咨询研究，研究不同模式、不同地域、不同政策措施产生的实际成效，使社区教育从经验水平提高到科学水平，将其引向规范化、制度化，最大限度地把研究成果转化为社区教育的决策和实践。
