社会治理创新视域下的社区教育新发展
作者简介：侯怀银，山西大学教育科学学院教授，教育学博士，主要从事教育基本理论研究，825917436@qq.com；尚瑞茜，山西大学教育科学学院2015级硕士研究生，主要从事高等教育原理研究，1979782372@qq.com。
内容提要：发展社区教育是社会治理创新的重要内容，也是助推社会治理创新的核心力量。在社会治理创新视域下，社区教育在管理理念、推动主体、体制机制、手段方式四方面都出现重大转向。为推动社区教育的创新发展，需要拓展社区教育功能，增强社区教育创新观念；合理定位主体角色，建立多元主体协同关系；深化完善法规制度，保障运行机制体制改革；整合优化教育资源，完善社区教育发展网络。
关 键 词：社会治理创新 社区教育 新发展
标题注释：山西省回国留学人员2013年科研资助项目(2013-001)。
社会治理创新是执政的中国共产党与政府为全面深化改革、推进依法治国的进程而提出和实施的一项战略议题，其在党的十八大、十八届三中、四中全会等会议中被予以高度重视。而社区教育的发展是社会治理创新的重要内容，也是助推其发展的重要力量，对于加强党的领导、实现政府善治、构建和谐社会与推动居民自治发挥着独特的作用。2014年，《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》中提出要“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”[1]，此举意味着社会治理创新要推进，就必须与社区教育真切融合、深度交集。基于此背景，在社会治理创新视域下探讨社区教育的新发展具有重要的现实意义与理论深度。
一、社会治理创新视域下社区教育新发展的必要性
自改革开放以来，我国市场经济迅速发展，法治社会稳步推进。在改革取得成效的同时，社会结构、经济体制以及利益格局等也发生着深刻变化，社会正面临着单位制瓦解、市场经济勃兴以及新的社会阶层形成的新局面。在这一过程中，复杂的社会问题日益凸显，包括环境污染、道德滑坡、社会公正等，国家的维稳态势日趋严峻。新的形势要求我们必须加快推进社会治理创新，确保人民生活安康、社会和谐有序，在此时代背景下社会治理创新受到国家的高度重视。
社会治理创新是指通过重塑治理机制，规范行政力量的治理，使市场和社会力量成为城市社会治理主体的一种多主体共同主导的公共行为，其内核就是实现社会治理从行政主导到多元共治。而社区教育是在社会快速发展的背景下，以社区为基本单位的一种教育形式，其与社会治理创新具有内在的关联性，包括两者的理念、核心要素以及重心等。在社会治理创新视域下大力发展社区教育的原因主要体现为：
第一，社区教育是推动社会治理创新的重要内容与核心力量。社会治理创新的一项主要内容是加强城镇的社区建设，社区建设包括社区管理、社区服务、社区组织等多方面内容，涉及纷繁复杂的人际交往关系。大力发展社区教育，有利于满足社区民众的需求，提升他们的素养，进而推动社区的建设与社会的发展。当前，在国家大力推行社会治理创新时，作为推动其发展的核心力量是尽快转变与当前社会发展不相适应的社区教育体系，包括理念价值、制度机制、方式手段等。
第二，社区教育是社会治理创新实施的载体。社会治理创新是一项长期、复杂的系统工程，旨在针对国家治理中出现的社会问题，完善社会福祉、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐的发展。[2]而社区教育通过发挥积极参与、人际互动、价值引领、心理引导以及舆情分析等功能，[3]实现社会治理创新。
具体而言，一是社区教育通过开展活动，不断满足社会群体需求，调动他们参与的能动性，进而弱化阻碍社会和谐发展的因素，推动社会秩序的有效运行；二是社区教育为全体成员提供了一个参与社会公共事务的平台，能够加强成员间的联系，化解彼此间的摩擦与冲突，降低社会治理成本；三是社区教育通过积极的宣传、引导，培养社区居民建立正确的价值观与责任感，为社会治理营造良好氛围；四是社区教育通过关注社区成员的心理变化与困扰，合理、及时地疏通他们的心理障碍，能够有效控制负面心理扩大化，对于社会的维稳具有重大意义；五是社区教育是收集、分析舆情的渠道之一，工作者通过与社会成员的沟通交流来获取信息、了解民意。基于此，才能有针对性地提出社会治理方案，解决社会问题。
二、社会治理创新视域下社区教育新发展的内容
每个时代都应具有一套与之相符的社会治理理念及模式，在当代，社会治理创新与过去的模式相比发生了重要转变，其内涵基本可以概括为：重塑社会治理理念；整合公共治理主体；完善社会管理机制；改进社会管理方式。[4]在社会治理创新被赋予新的内涵基础上，对于作为组成其发展的重要内容以及推动其前进的核心力量的社区教育而言，理应跟随社会治理创新的脚步，转变固有的发展理念与模式。在社会治理创新视域下社区教育正朝着以下新方向发展。
1.管理理念日益科学化
任何创新都要以理念创新为先导。传统的政府管理理念视政府为管理公共事务的唯一主体，在这种理念的支配下，形成了权威型的政府管理模式，忽视、压抑了其他主体(社会、市场等)的治理能力，其结果不仅没有实现政府善治的愿望，反而加重了政府的负担，降低了政府治理的效果。基于此，社会治理创新倡导更新社会管理的理念和方法，改变政府单向度的管理模式，发挥多主体的协同作用。在社会治理创新的大背景下，社区教育的治理理念也需发生如下转向：
(1)由单一的行政管理转向发挥多主体的协同作用。对于社区教育而言，其传统的管理方式与社会治理一样，都将政府作为管理的主体，管理方式为单一的行政管理。社会公众逐步意识到这种传统的社区教育模式亟待改变，应积极倡导协商、对话、契约的治理方式，发挥社会组织、市场等主体的教育作用，以民主协商的方式来解决问题，充分体现公平正义的法治精神。
(2)由弥补学历教育的空白转向成为社会公共教育体系的重要部分。社区教育定位在理念上也需有所转变。它在我国出现伊始，很大程度上是作为弥补学历教育的空白而进入人们视线的，承担了丰富正规学校教育内容的“替补角色”，但随着公民社会的崛起、终身教育理念的普及以及学习型社会的构建，社区教育的社区属性也应得到强化，使其真正成为我国社会公共教育体系的重要组成部分。这种定位的转向，使社区教育在人们一生的受教育过程中扮演着越来越重要的角色，也愈来愈受到国家、社会的重视。
(3)由服务于社区转向服务社会公共利益的整体。在不同的时代背景下，社区教育的服务对象将会发生不同程度的转移。当前，随着社区与社区之间交流程度的增加，社区教育将服务目标仅仅定位于所在社区似乎已不太可能。因此，我国的社区教育发展目标需改变以往以服务社区的经济发展和提升社区成员素质的单一目标，转向以实现全体成员的公共利益最大化、推动社区成员的终身学习、促进和谐社会建设的整体目标。
2.推动主体趋向多元化
当前中国社会治理创新的方向与路径为协商治理，富有成效的社会治理必然要求多元主体的参与和合作。对于社会治理创新多元主体的构成，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。对于社区教育而言，也必须贯彻这一精神，因为它与体制建设和机制保障紧密相关。[5]
在社会治理创新的背景下，构建起以政府为主导，企业、学校、社会团体、社区居民等多方参与的社区教育共同治理模式，已然成为社区教育治理的未来走向。[6]目前，社区教育模式已摆脱过去单一的政府推动模式，多元化形态模式初现端倪。有研究者将其概括为三种模式：以区或街道(镇)为主体的地域型体制模式，以社区学院为龙头的三级社区教育机构模式和以学校为主体的辐射型体制模式[7]；也有研究者在此基础上认为还包括以地域为边界的自治型体制模式[8]。无论哪种模式，都证明了社区教育由过去的政府单一主导模式向多样化模式发展，其推动主体也日益走向多元。只有充分认识到各参与主体的职责并发挥他们的能动性，才能真正推动社区教育与社会治理创新的融合。人们已经意识到各方对于社区教育以及社会治理创新的重要性，并且在实践中多主体也开始发挥作用，但以政府为主导的模式仍在实践中占据主导地位。不可否认，社区教育在中国的发展，政府起到了至关重要的作用，在当前的时代背景与管理体制下，政府仍然是推动社区教育发展不可或缺的力量，甚至比之前所承担的责任更重，它要在市场、社会等其他主体协调失灵的地方承担起元治理的职责。但除此之外，社会组织以及市场等主体也在社区教育治理中发挥着基础性作用，未来多主体参与已成为大势所趋。
3.体制机制日趋完善化
社会治理非常重视体制机制上的创新。《决定》特别提出，在处理社会矛盾与社会问题时，要“创新有效预防和化解社会矛盾体制”，要“健全重大决策社会稳定风险评估机制；建立通畅有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”。由此可以看出，我国在完成创新社会治理体制的任务上正不断努力着，但社会治理创新的任务十分艰巨，仍需理论工作者与实践工作者的协同奋进。在社会治理创新的背景下，建立起适应社区教育发展的管理体制与运行机制，是保证社区教育稳定持续发展的关键，以下即是我国社区教育的管理体制机制所需呈现的转向：
(1)社区教育管理体制的发展。当基层的社区教育形成并发展至一定的规模后，建设一个民主而有效的管理体制，是推动社区教育健康发展的重点所在。教育部的文件中提及，社区管理的体制是“政府统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支援，社区自主活动，群众广泛参与”的模式。[9]而对于社区教育的管理体制，很多研究者都认为，应该建立起由政府统筹，社会多方参与的体制，并且应该逐步完善社区教育公开制度、协商制度、责任制度等。
(2)社区教育发展机制的转向。社区教育是一个开放的系统，系统的存在靠机制支撑，其发展也要依靠机制整体功能作用的发挥。社区教育的发展机制需朝着以下方向发展：
第一，由命令式管理转向协商式治理机制。社区教育在我国向来由社区教育的主管部门管理，管理主体、管理方式较为单一。今天的社区教育管理活动，已经远离了传统的管理方式，经过多年的实践探索后，形成了上下互动的运行机制(即政府主导的自上而下的管理和民间主体自下而上的参与)，并建立起了管理协商机制。早在2010年，教育部在浙江杭州召开了“全国社区教育工作座谈会”，会上提出要加强与民政、人社、体育、文化、妇联、工会等部门的联系，共同建立、完善管理协商机制，推进社区教育工作。通过国家的大力支持，社区教育的相关事宜由广泛的商议决策产生，加强了社会参与社区教育事务的力度，增强了社区教育决策的科学化与民主化。
第二，由弱政策保障转向完善的政策机制。在我国，社区教育的发展相对滞后于欧美等国家，且被重视程度远远不如学历教育。尤其在政策保障上，缺乏针对性、具体的政策指导，为社区教育的发展带来了一定的障碍，且至目前还没有一部专门的《社区教育法》来规定社区教育的性质、宗旨、对象、权利与义务、管理体制与保障机制等。不过我国从2004年起，教育部或下属部门就开始下发关于社区教育工作的一些意见，为社区教育正常发展提供了保障。如同年，教育部发布了《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》，提出社区教育要“面向社区居民开展内容丰富、灵活多样的教育培训活动，提供全员、全程、全面的教育服务，努力满足社区建设和社区居民的需求”；2010年，我国发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提及，要“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设”等，这说明我国正在由弱政策保障向完善的政策保障转变。
4.手段方式逐步灵活化
在社会主义初级阶段，创新社会治理的关键在于改进社会治理方式。随着互联网等新媒体技术的运用，公民参与社会治理的渠道越来越宽，已突破原有的单一、简单地以行政干预方式进行社会治理的手段。社会治理创新要求坚持系统治理、依法治理、源头治理和综合治理，要求从管控规制向道德引导、法治保障、心理疏导、人民调解、基层社会自治、信息化管理等多种方法综合运用转变，实现由单一治理向共同治理转变。基于此，社区教育的手段方式也需逐步实现灵活化。
以计算机、网络、多媒体的广泛使用为标志的信息化社会，是现代社会的重要特征，也是社区教育开展的重要途径，它为社区教育信息的获取、分析、评价等提供了技术平台。通过现代网络信息技术的应用，社区教育在内容、教学方式以及管理形式上都将发生重大变化。具体而言，通过多媒体技术的使用，社区教育的内容变得动态化、形象化以及具体化，从而激发了社区成员的学习兴趣，便于社区成员更好地理解学习内容；通过利用先进的技术，社区教育解决了很多传统教育形式(如面对面教学)所无法解决的困难，人们可以通过建立电子社区、电子空间等形式共享教育资源，使得人们可以超越时空的界限进行沟通学习，为人们随时随地进行学习带来了便捷；信息化技术的运用，也使得社区教育的管理体制发生了调整，如在组织结构方面，典型的科层制逐步趋向扁平化、网络化。在资源整合方面，利用互联网的优势，我国社区教育正在形成利益共享的资源网络等。
三、社会治理创新视域下社区教育创新发展的路径探寻
如何实现社区教育在治理理念、推动主体、体制机制以及手段方式等方面的突破与发展，仍是我们目前面临的重大问题，以下是基于社会治理创新视域所提出的路径探寻。
1.拓展社区教育功能，增强社区教育创新观念
传统的社区教育主要具有积极参与、人际互动等功能，由于我们对社区教育传统功能的认识，社区教育的内容往往以应激性与职业热点知识为主。但在社会治理创新视域下，社区教育所处的时代背景已发生变化，应该与时俱进、拓展创新。
21世纪初，随着城镇化进程的推进，城乡之间的流动加大，大量农民从农村向城市转移，由此引发了很多新的“城市社区病”，如从农村迁居城市的这部分居民，和原有社区的居民交错存在，身处其中必然面临着与他们的交流沟通问题；随着时代的发展，人们的就业、买房、学习等生活压力与日俱增，在重压之下，人们很容易出现情感漠视、仇视社会、心理扭曲、心情抑郁等不健康的状态。为了解决“城市社区病”，社区教育理应探索其社区矫正的功能，承担起对社区的责任与使命。社区教育的矫正功能应注重两方面的内容：第一，心理矫正。针对受矫正对象仇视社会、心理扭曲、心情抑郁等不健康心理，进行必要的疏导，使其重建健康的心态，为其融入社会奠定基础；第二，文化矫正。针对当前人与人之间情感淡化、道德滑坡等境况，社区教育应起到传承中华优良文化传统，消除社区居民隔阂，凝聚社区成员情感的作用。
2.合理定位主体角色，建立多元主体协同关系
随着社区教育的深入推进，由政府主导下的街道——社区居民委员会进行管理的模式已越来越不能满足社区居民的多元需求，因此，推动社区教育稳定健康发展需要重构政府角色，合理定位政府、社会、市场三者之间的关系，建立多元主体协同治理体系。
在历史上，我们十分重视政府的作用，且早已习惯服从行政命令的管理。但政府的力量是有限的，尤其在面对当前出现的“城市社区病”时，单靠政府的力量已无法解决这些问题，所以我们要从单纯重视政府作用、轻视社会主体作用、排斥市场基础作用的传统思想中解放出来，树立政府主导、社会主体、市场基础的理念，从一元独进向多元合作转变。
政府主导，是指政府要发挥目标导向、政策引领、法律保障、统筹规划、监督服务等作用，并不是单纯主宰活动的进行。具体而言，各级政府要把原先负责社区教育管理权、事务权的不同部门优化组合，使其摆脱各自为政的局面，形成可以统筹社区教育事务的新管理系统，为社区教育的理念创新、政策下发、监督评价等提供法律保障。同时应将部分的办学权、具体事务管理权让渡给社会与市场两大主体。
社会主体，是指社会力量成为社区教育发展的主体力量，而非一般性的社会参与和被动参与。社区居民与社会团体是社区教育的参与主体，社区教育的开展理应坚持需求取向，只有充分尊重参与主体的意志，才能激发他们的参与热情与活力，进而推动社区教育的勃兴。
市场基础，是指社区教育要按照市场发展的规律来开展活动，找到与市场的契合点，合理推进社区教育的发展。企业作为市场的主体，似乎与公益性的社区教育格格不入，但“人”这一主体将两者紧紧联系在一起，社区教育可以承担起企业职工的培训问题，企业可以为社区教育提供人、财、物的支持，适时开展社企合作，可以使两者共享资源，实现双赢。
3.深化完善法规制度，保障运行机制体制改革
要推动社区教育的发展，法律法规的强制性作用必不可少。2011年，全国人大教育科学文化卫生委员会表示，教育部正在就社区教育法有关问题进行调研论证，且社区教育在发展中遇到的问题和困难也已引起地方政府和相关部门的重视。由此可见，我国在社区教育的政策立法方面已在慢慢推进。但当前社区教育政策，尤其是地方性法律法规还存在以下不足：社区教育缺乏长远规划；现行社区教育政策法规不完善；社区教育政策执行不力。面对当前社区教育政策存在的不足，应注意以下三方面问题：一是考虑社区发展需要，整理出社区教育政策制定的基本思路；二是要补充完善现有社区教育政策，制定形成新的社区教育政策体系；三是监督社区教育政策的实施环节，保证其顺利推进。
为实现社区教育的健康持续发展，还需要一套成熟有效的机制作为保障，包括政策保障机制、协商决策机制、监督评价机制以及资源共享机制。政策保障机制是社会教育稳步推进的前提，它在法律层面上应对社区教育的地位、功能、含义、任务、程序、方式等进行明确的规定。在微观层面应以各社区教育主体的行为作为边界，依法赋予他们相应的权利与义务。在经费使用上，需改变传统直接划拨经费的方式，通过政府采购招标，保障社区教育经费的合理、高效使用。协商决策机制是通过制定一系列的规则来合理协调各相关主体的矛盾与冲突，使社区教育能够符合多数人的利益，按照多数人的想法推进。监督评价机制主要是发挥督导和评价的目标导向、问题诊断、分等鉴定的功能，以保证社区教育的效果质量。要建立社区教育的督导评价机制，需注意该机制不是封闭的，而应是开放的，不仅仅局限于社区教育内部的管理和效益，还包括对社区政府领导、社会各组织的合作以及相关法律、法规政策的效用等进行评价。资源共享机制是为实现资源效益最大化而整合搭建起的平台，需注意的是，该机制整合的不仅仅是已有的显性资源，还包括一些潜在的，可通过开发进行利用的显性和隐性资源。
4.整合优化教育资源，完善社区教育发展网络
教育资源是开展社区教育的物质基础，社区教育的开展和推进必须有丰富的社区教育资源作为保障。从资源系统来看，社区教育的资源系统可分为学校、行业和社会教育资源系统，学校教育资源系统为基石，行业教育资源系统为羽翅，社会教育资源则为阵地，它们是我国社区教育发展的支撑。只有充分开发利用这些资源，从整体上统筹协调它们，社区教育的功能才会越来越突出。为此，应从以下方面入手：一是政府要强化对社区教育资源整合的统筹领导，包括建立整合社区教育资源的部门，明确各部门对社区教育资源开发整合的任务，对各类支持社区教育资源开发的政策加以规范，鼓励个人与组织参与社区教育资源的开发与共享中来等；二是分类推进政府、社会、市场对社区教育资源的投入，包括对社区教育资源三大系统人、财、物等可量化资源的投入，以及对它们隐性资源的投入，如精神文化、历史传统资源等；三是要探索各参与主体合作的大社区教育发展平台。该平台的建设要根据不同社区的特质、不同资源的特点以及不同社区居民的信息而定，要在满足社区居民教育需求的基础上，遵循共建共享的原则来构建，还要充分重视与现代信息技术的融合。
要让社区教育充满生机和活力，就必须创新社区教育的实践方式，构建完善的社区教育网络。社区教育网络包括众多，可以说任何合作的两者之间(学校与社区、企业之间，教育机构之间等)甚至单独的个体内部(社区内部、学校内部、企业内部等)都需构建起社区教育网络，以方便社区居民便捷地获取信息。为完善社区教育发展网络，目前我国需依托现有的一些社区教育实体或成立新的教育实体，像社区教育学院、社区教育中心以及电大教育网络等，这些实体承担着社区教育的主要任务，为推动社区教育发展起着不可或缺的作用。唯有政府高度重视社区教育实体，社区教育才能成功开展，社区教育网络才能不断完善。
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