创新社区教育治理体系略论
内容提要：根据十八届三中全会精神，把治理理论运用到社区教育领域，从政府职能转变、着力培育社会组织、构建支持服务体系、探索运用市场机制、推进治理体系法制化、健全城乡一体化体制机制等六个维度，提出了创新社区教育治理体系的新思路，对社区教育治理体系建设具有重要的指导意义。
关键词：社区教育 治理体系 创新
治理是上个世纪七八十年代以来，兴起的新公共管理的理论渊源和理论支柱，也是一个政治学概念。治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性。从实践上说，推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求国家在各个重要领域，包括教育领域都要深化改革。
治理与管理虽然一字之差，但有明显不同，一是主体不同，传统的管理主体单一，主要指政府，治理主体则是多元的，除了政府，还有社会组织、公民个体、企业公司等;二是主体间关系不同，传统管理的主体，和其它的管理组织之间，处于某种不平等的或者隶属关系，而各个治理主体之间，则是一种平等的法人关系;三是运作方式不同，传统的管理方式，一般是单向的、垂直的、指令性的，而治理方式则是复合的、包容的、协商协作的;四是作用范围不同，传统的管理限于政府权力所及的领域，具有基于权力的权威性、强制性，而治理的范围则要宽泛得多，因而社会参与度、关注度也更高。
教育领域是国家治理体系的重要组成部分。教育部部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议讲话时强调，要全面深化教育领域改革，加快建立科学规范的治理体系，形成高水平的治理能力，实现教育事业科学发展。《中国教育报》社评指出，通过教育领域综合改革，要形成一个制度化的治理架构，其基本要求是：要有完整和科学的制度安排;建立起协调有效的教育组织体系;具有解决现实问题的教育治理能力。这三个方面是衡量教育治理体系和治理能力现代化的主要指标。本文拟结合社区教育实际，就社区教育治理体系建设，作一些粗浅的思考与探索。
一、创新社区教育治理体系，关键点是积极推进政府职能改革
一方面要看到，从管理走向治理，是人类社会管理改革创新的普遍趋势和必然结果，另一方面又要看到，这是一个不断深化提升的持续发展的过程，不可能一蹴而就。有的学者指出，在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程，在这期间，政府起着领导和引导的主导性功能[1]。
创新社区教育治理体系，必然也有一个“导理”的过程。在这个过程中，需要把握两点：
1.政府应切实负起领导的职责，发挥主导作用。鉴于各地社区教育发展极不平衡，特别是那些还没有发动起来的地方，急于过早放弃政府应尽的职责，不利于社区教育的发展，即使是社区教育已经开展的地方，政府仍然必须履行公共管理和公共服务职责。笔者认为，执政的理念和方式应该而且必须改革，但履行公共管理和公共服务职责不能改变。政府主导的职能主要表现在：加强统筹规划，确定发展战略，明确目标任务，搞好指导协调，解决重点问题，提供政策保障，实现居民满意。
2.把握发展趋势，坚持治理方向目标不动摇。应该看到，“导理”过程带有过渡转变性、动态发展性，因此，教育管理改革创新，不能止步于或停留于政府主导的层面，而应该思改思变，向着更高的目标和境界迈进。这些改革创新包括：创新执政理念，政府要从万能型、包揽型政府向有限政府、有效政府转变，政府职能由“划桨”转为“掌舵”;创新执政方式，推进管办分离，积极培育社会组织，建立协商合作机制，引进竞争机制，实现从单一管理主体向多元主体协同治理的转变;创新制度体系，制定规则规范，推进治理制度化、规范化、程序化，实现从人治到法治的转变;搞好公共服务，推进社会公平，搞好调控监管，促进和谐稳定，实现从传统管理向现代治理转变，做到社区教育质量要接受社会评价，教育决策要接受社会监督，教育成果要社会共享，社会资源最大限度进入教育领域，形成政府统筹、多元主体、共同目标、协同治理、居民满意的新格局。
二、创新社区教育治理体系，着力点是培育社会组织
社会组织，在西方社会通常称非营利部门、非政府组织、第三部门等，是指介于政府和企业之间的组织，它既不归属于政府公共部门，也不归属于市场经济组织。而在我国，官方称为社会团体，也称为民间社团，国务院关于《社会团体管理登记条例》指出：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”根据社会组织的特征可知，凡是那些以服务公众为宗旨，不以营利为目的，社会成员按照一定章程，自愿参加的组织，都可以归入这类社会组织。
社会组织是社会成员组织化程度的基本标志，是公众民情民意、话语表达、利益诉求的集中体现，也是推动社会进步、提升社会文明、实现社会和谐的重要力量。社会组织包容性比较强，涵盖面比较大，集聚优势，广接地气，可以发挥政府和市场不可替代的作用。正如2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”发挥社会组织的作用，有利于夯实社区教育治理体系的社会基础，激发社会活力，促进社区教育持续健康发展。
培育社会组织，必须从实际出发，着力提升品质品位。经过多年发展与积累，社区教育领域的社会组织有了较快发展，对于居民丰富精神生活、提高生活质量、增加幸福指数，发挥了重要作用。但目前仍然存在不少问题：一是由于居民组织意识、参与意识还不够强，社团数量少，规模小，活动范围小，服务能力和能承担的任务有限;二是组织化、规范化水平不高，大多属于居民自发性的组织，在民政部门登记的比较少，而组织化程度较高，组织规模较大，具有独立治理主体资质和水平，能够在同一个平台或层面上和政府对话，取得相应的话语权和号召力，能够承接政府委托或交办的比较大型或重要任务的社团，则屈指可数;三是在社团性质上，属于健康健身、文化娱乐、生活休闲类的民间社团比较多，面广量大，遍地开花，但志愿服务类、咨询服务类、专业服务类的社团较少，文化内涵、科技含量、品质品位都需要提高;四是在服务宗旨上，大多数社团属于自娱自乐、互惠互助，而真正面向社会公众，坚持公益方向，并且运作规范，社会影响度和满意度较高的也比较少;当然也有个别社团运作不规范，缺乏自律，发生了这样那样的问题;五是制约社会组织发展的一个重要瓶颈，是缺少经费，缺少实力支撑，难以得到政府和社会支持，影响了社会组织的可持续发展。
所以，目前政府必须加大扶持力度，采取一些比较切实过硬的举措，创设社会环境，营造社会氛围，激发社会组织活力，推动社会组织发展。目前要重点推动两类社团组织发展：一是要尊重群众首创精神，支持群众实践创新，重点培育、优先发展居民学习型社团，诸如各种学习共同体、学习圈、学习沙龙、学习讲坛、院落学习室、学习中心户等，适于利于居民自主学习、互动学习、合作学习，使人人皆学、时时要学、处处可学变成现实。二是积极有序地发展志愿服务类社会组织，要把志愿服务类社会组织发展的数量规模、水平质量，作为社会文明进步、发展活力与和谐繁荣的重要标准和基本标志。志愿服务类社会组织，一个重要特点是以学习为动力，把个体(群体)学习的成果转化为社会服务的正能量，让和谐幸福的阳光洒遍更多的地方和人群，让更多弱势群体和需要得到帮助的人转危解困，改善社会风气，推动社会崇善，推进社会公平，构建社会和谐，幸福惠及百姓。
从社会组织自身来说，必须加强学习，创新理念，提高组织化与规范化程度;自强自律，坚持诚信，提升品质，树立良好的社会信誉度;增强服务能力，拓展服务领域，改善服务质量，提升服务水平和服务满意度。
努力探索构建社区教育领域的治理模式。发挥政府主导作用，鼓励和支持社会组织参与，提高参与主体的沟通协调能力，明确权责、依法自治，逐步迈向多主体参与;改革社会组织管理制度，积极培育社会资本，社会组织各展所长，错位发展，在不同层次、不同方位发挥主体作用;充分重视社区自治组织作用，培养居民主体精神，提高社区教育民主管理、服务能力，推动社区治理进入“善治”境界;创新组织学习文化，推动各类学习型组织建设，加强与社区范围内的各类组织机构共建共享，为社区教育提供多样化服务;通过不断实践探索，优化治理结构，形成整体性协作、网络化治理态势，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动、共同和谐发展。
三、创新社区教育治理体系，支撑点是搭建社区教育平台和支持服务体系
管理就是服务，管理创新的本质要求是，最大限度为公众提供优质公共服务。社区教育既姓“社”又姓“教”，但归根结底是姓“社”，社区教育不是升学教育，更不是应试教育，也不是精英教育，而是为广大居民学习服务、提高居民生活质量与幸福指数的教育，是为社区服务、促进社区和谐进步与可持续发展的教育。社区教育的根本方向是突出重点(农村地区与城镇化推进地区)，重心向下，服务民生，满足需求。社区教育的基本思路是搭台(搭建各种各样的教育学习平台)、入户(送教进社区、进村落)、聚气(把广大居民的精气神提振起来，形成符合社会主义核心价值体系要求及各自区域特色的社区精神)，引导居民为实现中国梦、社区梦、个人梦而奋斗。要采取切实措施，不断加强扩大、改革创新为居民服务的各种教育学习平台、载体，建立各种教育学习服务圈、教育学习共同体、社区教育讲堂论坛、以及学习室、议事园，把社区教育办到居民的家门口，促进以教育者为主体的社区教育，向以居民学习者为中心、为主体的社区学习转型发展，发掘居民的主体性、能动性、创造性，建设居民自己共同的精神家园。
四、创新社区教育治理体系，突破点是积极探索市场机制
十八届三中全会决定，把市场在资源配置中的基础性作用，提升到决定性作用，这是一个重大的理论创新和实践创新，对社区教育具有深刻的影响。过去，人们按照传统观念，习惯于把社区教育的公益性和市场经济追求效率效益对立起来，这只是看到了问题的一个方面，其实事物之间还存在某种必然联系。
其实，世界发达国家早已进行了这方面的实践探索，西方新公共管理理论就是这方面探索的产物。20世纪70年代末，西方发达资本主义国家实行政府改革，以现代经济学为理论基础，提出所谓“重塑政府运动”、“企业型政府”、“市场化政府”等不同口号，主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，实行更加灵活、富有成效的管理，这就是新公共管理理论与实践，它给我们带来诸多思考与启示。其中重要的一点，就是政府作为公共部门与市场作为私益部门，原本对立或者风马牛不相及的两者之间，竟然找到了共同的或结合之处。从哲学上讲，这就是事物之间存在着普遍联系，这是必然的，有时候看上去似乎互不相干的两个事物之间，实际上就存在某种相通或联系。这就是新公共管理理论与实践，在方法论方面给我们最重要的一个启示。这对推进我国教育行政管理改革，具有重要的借鉴与指导意义。
借鉴新公共管理理论，创新社区教育治理，应如何探索市场机制呢?笔者以为，一是社区教育要学习市场经济顾客至上的理念，坚持以顾客为导向。搞好居民学习需求调查，倾听居民教育呼声，主动回应居民学习诉求，满足居民多样化、个性化学习需求;二是积极引入市场竞争机制，加大政府购买服务力度，通过公开招标，实行项目外包或委托管理，鼓励民间社团通过政府授权、承接重点项目或重点任务，改变政府部门皇帝女儿不愁嫁的状况，推动社区学习服务社会化发展，优化社区教育服务格局;三是借鉴市场经济的效率效益观念，注重提升社区教育工作者能力水平，不断改善服务态度和服务品质，增强社区教育机构的生机与活力，不断提升社区教育的效率和质量。
当然，正如政府不是万能的一样，市场当然也有弊端和失灵之处。因此，社区教育治理体系的创新，必须始终坚持社区教育原本就具有的人本性和人文性的本质特征，坚持公共性、公益性方向，高度重视推进教育公平，特别要搞好弱势群体、困难群体的教育关爱，这样，也可避免市场机制的失灵和盲区。
五、创新社区教育治理体系，核心点是加强法制建设，推进治理体系法制化
在当前和今后一个时期，社区教育要单独立法，看来不大现实，但是，通过努力，可以也必须争取在国家教育基本法或者单行法及其法律法规体系中，明确社区教育的法律地位，依法推进社区教育健康发展。同时要积极支持地方教育立法，现在已经有福建、上海、太原等省、市及中心城市，制定了关于终身教育的地方法规，明确了社区教育的法律地位与作用，强化了社区教育依法行政的力度。为了把地方法规落到实处，太原市小店区于2013年就贯彻落实《太原市终身教育促进条例》制定实施细则(试行)，包括总则、组织实施、保障措施、监督管理共四个板块27条，制定了更具操作性、规范性、可检测性的细则，这是在终身教育——社区教育方面，创新治理体系的一个法治典型。
在法律法规层面下，还要加强社区教育规章制度建设，做到有章可循。包括建立社区教育督导评价机制，确保社区教育的健康持续发展;建立社会评价和反馈机制，实现社区教育与群众学习需求的有效对接，扩大居民有效参与;建立单位或行业内部自我评价机制，自律自省，不断调整和调节社区教育运行状态，使教育学习贯穿于社区发展和社区建设的方方面面，融入社区居民的工作和生活之中。
建立和完善终身教育支持服务体系。倡导建立居民终身学习卡，建立学分银行，发挥学分银行多方面功能与社会效用，逐步建立区域内统一的学习成果认证制度，有序推进社区教育与各类教育间学分转换，为居民终身学习创造条件。
六、创新社区教育治理体系，生长点在于建立健全城乡一体化发展体制机制
健全城乡一体化发展体制机制，是三中全会决定的重要内容。中国自2002年十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，围绕“三农问题”而进行的统筹治理实践逐步展开，2003年，十六届四中全会提出“五个统筹”，着重强调了统筹对于中国和谐发展的重要性。十七大又进一步强调统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。2008年6月，中央又实行统筹城乡综合改革试点。可见统筹城乡治理是中国当前及今后时期治理框架的关键部位，其实质就在于促进社会公平，让城乡居民共享改革开放和现代化建设成果。因此，有学者提出“统筹教育论”，作为治理教育公平问题的核心框架体系和方法论武器。
为此，社区教育就应在十八届三中全会精神指引下，加强城乡统筹规划。第一，必须明确“小康不小康，关键看老乡”，没有农村地区的小康，就没有全国全面的小康。同样道理，没有农村地区社区教育的开展，就不可能实现国家教育规划纲要提出的“城乡广泛开展社区教育”的新局面。因此，必须毫不动摇地坚持以农村地区、特别把中西部地区农村的社区教育，以及新型城镇化推进中的地区，作为社区教育发展的重点，加大推进力度，采取切实措施，抓紧抓实抓好。第二，通过开展城乡结对共建，开展项目、课题合作，发展战略联盟等多种形式，发挥城市的优势，带动农村发展，形成以城带乡、以乡促城、城乡一体、协调发展的社区教育新格局。第三、统筹发展城乡村(居)民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，在这个框架里面，发挥社区在推进城乡社区教育、化解社会矛盾、推进社会公平、构建社区和谐、增进民生幸福的基础作用。
提高治理能力和治理体系建设是相辅相成的，推进治理能力现代化，是社区教育治理体系建设的必然要求。社区教育工作者要加强中国特色社会主义理论学习，加强现代科学文化知识学习，借鉴新公共管理理论，倡导务实作风，勇于实践探索，提高调查研究能力、科学决策能力、创新能力和服务水平。
作者简介：陈乃林(1941-)，男，江苏南通人，中国成人教育协会咨询专家、社区教育专业委员会名誉理事长，研究方向为社区教育。
参考文献：
[1]许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014(1)：10-14.
[2]袁贵仁.深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2013-02-12.
[3]推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2014-01-10.
[4]李涛，姚俊.建构面向“中国问题”的教育公平治理体系——方法论新范式：统筹教育论纲[J].江淮论坛，2009(4)：113-118.
[5]陈乃林.基于社会治理视角的社区教育管理创新路径选择[J].北京广播电视大学学报，2013(4)：53-58.
[6]对新公共管理理论基本内涵的归纳[EB/OL].http：//www.hbre.com/rczx/news-902046.html
