多中心治理：我国社区教育发展的路径选择

　　内容提要：社区教育是在构建终身教育体系和建设学习型社会过程中出现的一种新型教育形式，它是我国建设和谐文化，促进国民素质的一个重要载体。然而当前社区教育的单中心治理模式导致了诸多问题，影响和制约着社区教育的未来发展。因此，需要构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式，同时加强协调机制的建设，有效解决社区教育发展的瓶颈，实现大教育宗旨。

　　关键词：社区教育 治理模式 多中心治理

　　社区教育是指在一定的地域范围内，开展旨在提高居民素质和生活质量、促进社区全面发展的各类教育活动和过程。社区教育起源于1844年丹麦人科隆威创办的世界上第一所免费成人民众学校——“民众高等学校”。它首先影响了北欧，随后在西方不断发展，被世界各国所借鉴。我国的社区教育兴起于20世纪八九十年代，虽然发展时间不长，但已引起国内外学界的广泛关注，尤其是当前学习化社会、终身教育体系建构过程中，社区教育已然进入大众的眼球。随着人们由“单位人”向“社区人”的转变，社区教育更是承担起提高全民素质、增强国家文化软实力的重要任务。然而在治理模式的选择上，目前的单中心治理并不利于社区教育的长远发展。因此，需要对社区教育治理模式进行探索和创新，以适应社会发展的需要。多中心治理模式给我们提供了新的路径选择。

　　一、多中心治理理论概述

　　20世纪90年代以来，治理理论开始进入人们的视线，它的兴起拓展了国家与社会关系的分析架构。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》(1995)的报告中，将“治理”界定为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。随着治理理论的发展，以奥斯特罗姆夫妇为代表的学者又提出了“多中心治理”的概念，为治道变革带来了一股清新的气息。该理论强调构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。与单中心理论相比，它反对集权和垄断，提倡管理主体和权力中心的多元化，认为这样的治理模式是充满竞争、富有成效和活力的。

　　因此，社区教育的多中心治理意味着：政府部门、教育培训组织(包括各类学校、培训组织和社区教育实体等)、居民委员会、非政府组织、私营部门、居民群众等主体组成多个权力中心，在各种协调机制基础上，通过共同参与、互相合作、民主协商、平等竞争，建立多元化互动管理网络，来共同治理社区教育。

　　二、多中心治理模式在社区教育中的应用价值

　　(一)社区教育利益主体多元化的时代需要

　　制度经济学认为，任何组织都是由有关的利益参与者所达成的一种契约。从组织的角度看，社区组织是一个利益相关者组织。过去，单位对个人具有较高的权威性，个人对单位也具有较强的依赖性。但是如今，随着市场经济的发展和体制的转轨变型，社会结构发生了深刻的变化，除了社区居民和政府组织，还新生了私营企业、非政府组织等其他利益主体。社区教育作为社区组织怀抱内进行的一项活动，也与社区利益主体息息相关。传统的社区教育治理模式容易产生搭便车、教育质量下降等弊端。奥斯特罗姆曾经通过大量的案例分析，证实了一群利益相关者在管理公共池塘资源时，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱惑下，取得持久的共同利益。”社区教育利益相关者多元化的时代，必然需要各相关利益主体都参与到社区教育的治理过程中，从而有效解决搭便车行为，进行更合理的决策。

　　(二)社区教育单中心治理困境的有效出路

　　我国社区教育经过三十多年的发展，取得了一定的成就。学术界将目前我国社区教育的实践模式归类为以下四种：一是以街道办事处为中心进行的联动型社区教育模式;二是以中小学校为主体进行的活动型社区教育模式;三是以社区学院为载体进行的综合型社区教育模式;四是以地域为边界进行的自治型社区教育模式，并做了相应的分析总结。然而，无论是哪一种模式，都逃不出单中心治理的困境。模式一以政府为主导，可在一定限度内调动社区各界资源，但由于街道办事处承担的其他行政任务繁多，这种模式易于流于形式，且社区教育服务种类单一，缺乏创新;模式二能较充分利用中小学教育资源，但在调动社区资源方面存在先天不足;模式三易于和政府部门及其他社区内组织进行业务沟通，但是与现有教育体制相容性差，出现社区教育的投入产出难以评估等问题;模式四体现了居民自治意识，然而由于组织松散，难以形成持久有效的核心和合力。社区教育的多中心治理模式能在一定程度上解决上述各种模式的缺陷，促进社区教育的长远发展。

　　(三)社区居民教育需求多样化的现实呼唤

　　随着社会化分工和社会阶层的变化，居民群体也发生了很大变化。目前，社区内居民类型有党政干部阶层、企业管理阶层、知识分子阶层、职员阶层、工人阶层、服务人员阶层等，还有老年社会群体、再就业群体、外来务工人员以及失地农民等，不同类型的居民有不同的教育需求。单一主体提供的社区教育服务，已无法满足社区成员的个性化需求。而在多中心治理模式下，治理主体的多元化会带来社区教育产品的多种选择。比如政府部门可提供安全型、民生型社区教育;私营部门可提供消费型、职业谋生型社区教育;教育组织可提供提升型、主体发展型社区教育;非政府组织可提供兴趣型、闲暇型社区教育。这样，居民可以根据自己的偏好和需求来选择适合自己发展的社区教育产品。

　　三、社区教育多中心治理模式的构建

　　奥斯特罗姆提出的多中心治理机制表现为：空间上的多中心、管理主体的多中心和权力向度上的多中心。通过借鉴，笔者认为社区教育多中心治理模式的构建包括以下几点：

　　(一)社区教育治理主体的多中心——构建多元化主体

　　社区教育多中心治理模式的治理主体应包括：政府部门、教育培训组织(包括各类学校、培训组织和社区教育实体等)、居民委员会、非政府组织、私营部门、居民群众等。各主体尽管在地位上是平等的，但在社区教育中的角色定位是各不相同的。政府部门应承担“掌舵者”的角色，在社区教育发展过程中，要做好宏观上的指导作用，提供政策支持、财政支持，为社区教育创造良好的外部环境和制度环境;居委会及居民应承担“谏言者”和“创新者”的角色，在参与社区教育过程中应即时指出问题，给出创新意见和建议，促进社区教育朝着正确的方向前进;教育培训机构及私营部门应承担“教育资源提供者”的角色，中小学校、高校、成人职业技术学校及社区教育实体所掌握的教育资源都应在规定范围内向社区开放，驻区企业可以利用社区教育平台开展员工培训或有偿提供深受群众喜爱的社区教育产品;非政府组织应承担“补充者”的角色，应经常性开展社区教育志愿服务，组织民间的各种文化教育活动。

　　(二)社区教育治理秩序的多中心——构建扁平化的权力结构

　　多中心意味着各个主体具有不可替代性，也就是说各方之间不存在控制和支配的等级关系。因此，社区教育多中心治理模式的权力结构将由扁平状的网络组织结构替代“金字塔”式的组织结构，从行政命令式的“垂直管理”改为资源共享、优势互补的“交叉管理”。在这种情况下，将自发地产生多中心秩序。多中心秩序并不排斥权威的存在，它也需要权威，只是这样的权威不是集权式的，而是权威的来源更具有合法性，且权威不是固定的。社区教育多中心治理模式的各个主体都具有一定的权威，在权威该行使的领域发挥权威，各个主体之间是互相依存的关系。扁平化的网络治理结构也意味着权力向度的多中心。权力运作模式由自上而下转变为上下互动。这样的网络状结构有利于各个主体之间的合作，及时解决成员之间的冲突，使治理主体的个体理性与集体理性趋向一致。

　　(三)社区教育治理方式的多中心——构建多样化的管理手段

　　单中心治理模式下的管理手段往往采取行政命令的方式，这种方式有其效率高的特点，但同时也存在民主协商缺乏，剥夺其他主体的发言权，导致参与积极性下降，命令得不到有效执行的问题。多中心治理模式的构建需要采用多样化的管理手段。一方面，治理主体之间的管理手段除了行政命令与法律方式之外，还可通过合作对话、谈判协商等方式，具体可运用合同外包、购买服务、委托授权、特许经营等方式。另一方面，多中心治理主体对于社区教育资源、内容、对象等的管理，可根据不同对象、不同需要、不同时段采用灵活变通的适合各个主体的管理手段。另外，还可以引进新的管理方法和技术，例如构建社区教育网络平台，除了利用这个平台进行教育服务外还可以实现管理的网络化，通过网络平台进行日常事务的管理，充分利用信息化带来的先进技术成果。

　　四、社区教育多中心治理模式的实现机制建设

　　多中心治理也可能失灵，良好的制度安排是建立有效的多中心治理模式的前提，也就是指要达到政府、私营部门、教育培训组织、非政府组织和社区居民良好的协作，关键在于各种机制的建立和完善。

　　(一)加强法律机制建设

　　随着社区教育治理主体的多元化，各方主体之间的利益冲突与价值冲突必然会出现，完善法律机制是多中心治理模式有效运行的前提。宏观层面来讲，社区教育至今仍没有名分，不具有独立统一的法人地位，处于教育边缘化地带。因此要针对社区教育出台专门的法律法规，对社区教育的地位、功能进行明确的界定，纳入我国《教育法》体系。微观层面来讲，一方面要按照责权利相统一的原则，以法律的形式赋予各社区教育治理主体相应的权利和义务，依法划定各个主体行为的边界;另一方面，要规范社区教育治理过程中的相关工作制度，比如机构设置、财政制度、决策制度、考核制度等，对社区区域内的各相关主体之间的关系、社区教育运转机制做出详细的、可操作性强的界定，以合理、科学地规范各治理主体的行为。

　　(二)建立动力机制

　　由于当前我国居民群众终身教育、社区教育意识还很淡薄，且社区教育的非精英教育、非围墙教育等特征，决定了目前社区教育服务大部分仍应实行无偿。因此社区教育各个治理主体本身是没有利益收获的，很难基于利益诱惑去建立竞争机制，制造各个主体治理社区教育的动力。笔者认为可通过以下几种方式去建立动力机制：首先，转变财政经费使用方式。过去，政府直接把资金拨配给社区教育各项活动，拨多少，使用多少。多中心治理模式下的财政经费划拨可先通过政府采购招投标形式投标给各个治理主体，让中标者自主理财进行社区教育服务，同时做好过程的监督与成果的验收;其次，运用激励机制。建立奖惩制度，并与各个主体参与社区教育的绩效考核挂钩;最后，对于部分社区教育服务，比如技能培训等可进行有偿服务，引入市场竞争。这样便可提升各个主体积极参与社区教育的动力，提高社区教育的服务质量。

　　(三)建立监督、考核与问责机制

　　根据多中心治理理论的“经济人”假设，为了保持并促进社区教育多中心治理模式的可持续发展，还需建立问责与监督机制，防止任一主体的权力无限扩张和滥用。由于各个主体掌握的资源各不相同，使用方式与方法也各异，对于各主体提供了多少份额的社区教育资源，这些资源用到何处，资源的使用效果如何，社区教育最终的服务质量等问题均需通过监督与考核，对不符合要求者进行问责。监督机制建设方面，除了各个主体之间相互监督与制衡，还需要社会舆论的监督，因此要加强社区教育公开机制的建设。考核机制建设方面，可委托独立的社会评估中介机构对社区教育治理的效果进行评价，得出数据。问责机制建设方面，要确定问责的对象、方式。监督、考核与问责机制的完善能提高社区教育资源的利用率，保障社区教育质量。

　　社区教育的多中心治理模式是当前社区教育突破发展瓶颈的有效途径。通过构建多元化的治理主体，创建扁平化网络状的权力结构，运用多样化的治理方式，并结合良好的制度安排，我们有理由相信，我国的社区教育将推向更深入性的发展，实现国民终身教育的目标。

　　作者简介：陈龙根(1952-)，男，浙江工业大学成人教育学院、继续教育学院研究员，研究方向：成人高等教育、继续教育;胡央波(1986-)，女，浙江工业大学政治与公共管理学院2010级教育经济与管理硕士研究生，研究方向：终身教育组织与研究。

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