浅论社区教育功能定位的演变历史和发展展望
【摘要】自改革开放以来，随着国家市场经济的发展，社区教育在中国特色社会主义建设中占据着愈来愈重要的地位，政府制定了一系列推动社区教育发展的战略举措。在社区教育功能定位的演变发展中，社区教育的作用和意义也得到了不断显现。值此改革开放四十周年之际，本文尝试立足于社区教育功能定位的演变，通过对其发展历程进行系统的梳理，分析其进展及演变的逻辑，展望未来社区教育功能定位的走向，以此为今后社区教育工作提供帮助。
【关键词】社区教育；功能定位；演变过程；发展展望
改革开放四十年来，我国政府对于社区教育功能定位发展经历了起步阶段（1985—1990年）、探索阶段（1991—1999年）、发展阶段（2000—2010年）与完善阶段（2011年至今）四个阶段。
一、社区教育功能定位的演变过程
（一）社区教育功能定位起步阶段（1985—1990年）
为了打造学校良好的外部环境，需要社会各界的共同努力与支持，1985年中共中央下发的《关于教育体制改革的决定》，首次提出教育要与校外社区资源相结合，为学校德育服务。这是社区教育初兴的原因，也是制定社区教育政策的缘由。1988年的《关于改革和加强中小学德育工作的通知》，具有重大的影响意义，它规定了管理社区教育的组织机构，即“社区教育委员会”一类的社会组织。起步阶段社区教育功能定位只是作为学校教育的补充而出现，只规定了社区教育的目标（校外德育）以及组织形式（社区教育委员会），而对于其他方面（如实施经费、参与主体、基本任务、保障措施、质量评估等方面）则未涉及。
（二）社区教育功能定位探索阶段（1991—1999年）
1994年，"首届世界终身学习会议"在罗马隆重举行，终身学习在世界范围内形成共识。随着终身教育理念的传播与社区教育意义的凸显，社区教育的辐射范围越来越广，由城市走向城镇与农村，同时社区教育从原有的学校教育的补充，而成为教育体系中的重要组成部分。探索阶段社区教育功能定位将关注对象由青少年扩展至社区成员，由校外德育扩展至全民精神文明教育。同时在1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》中明确了社区教育与终身教育的关系，提出“开展社区教育的试验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。”这说明社区教育的顺利开展是终身教育体系建立和完善的条件，是终身教育实现的有效途径。
（三）社区教育功能定位发展阶段（2000—2010年）
随着人们对终身教育理念的认可和学习型社会建设的要求，全面开展社区教育已成当务之急。2000年，教育部先后批准了81个国家级社区教育实验区，覆盖了全国大多数省、市、自治区和直辖市。这些实验区的开展使得社区教育上升至一个新的发展高度，全国社区教育呈现出由点到面的发展。同年，民政部印发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，其中指明了开展社区建设示范活动的目标、任务、工作原则、要求、范围、验收以及确认程序。随后教育部于2004年印发了《关于推进社区教育工作的若干意见》，从国家层面明确了社区教育工作的指导思想、原则、目标、主要任务和保障措施，同时提出我国社区教育发展的具体意见。发展阶段社区教育的功能定位不仅对社区教育的目标、组织形式等进行了规定，还对社区教育的主要任务、队伍建设、保障措施等进行了研究。同时社区教育构建终身教育体系、建设学习型社会和服务当地经济发展的目标得到确认。
（四）社区教育功能定位完善阶段（2011年至今）
发展阶段的社区教育实验为社区教育的开展积累了宝贵的经验，也带动了社区教育理论研究的开展，在理论研究与实践探索的双重推动下，我国社区教育政策步入完善阶段。完善阶段社区教育功能定位是推进社区教育制度化发展，建立社区教育发展新体系。2011年国务院办公厅印发的《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》政策中指出，应健全新型社区管理和服务体系，强化社区服务体系和信息化建设，明确社区教育服务的目标与内容。同年由中国成人教育协会社区教育专业委员会下发的《全国“十二五”推进数字化学习社区建设规划》中明晰了新型社区—数字化学习社区的建设情况，并明确了其发展目标。2012年《教育部关工委2012年工作要点》中指出了社区教育发展的新模式，即积极构建学校、家庭和社会协作的教育网络，实现家庭教育和社区教育相结合的教育形式。2016年教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》中指明要加强社区教育实验区、示范区建设，推进社区教育规范化、制度化发展，明确提出到2020年时，要基本形成具有我国特色的、在社区上具有不同特点的、教育资源能开放和共享的、方便社区居民的社区教育体系。完善阶段的社区教育功能定位明确意在实现社会成员自身的发展、区域经济的推动及社会的稳定和谐等三大目标。同时在明确社区教育以青少年校外教育、老年教育、新型农民、新市民为对象的同时，在教育形式上要求不仅关注社区教育与学校教育、家庭教育的结合，而且注重社区教育的信息化与网络化建设，实现了线上与线下、理论与实践的结合。
二、社区教育功能定位的演变逻辑
（一）从以社会发展为本到以人为本
改革开放至21世纪初期，我国社区教育功能定位的价值取向都是为社会发展服务的。从对社区教育的表述中，较多的是满足市民的学习需求，提高精神文明程度，促进人人参与学习，促进和谐社会建设，学习资源的共享性等等，背后所蕴含的基本要义是将社区教育功能定位是一种推动社会发展的工具。
随着社会的发展进步、个体民主意识的觉醒，国家更加关注人民群众的需要，旨在发挥社区教育的公平正义功能，使每个人都能接受到适合自己的教育，对社区教育的表述发生了较大的变化，社区教育已经为治理体系的建设（社会活力）、推动城市文化传承与创新（文化强国）、提升人的生活品质（品质生活）、公平（布局均衡、关注弱势）、提升组织化程度（管理创新）等等。2005年国务院下发的《关于大力发展职业教育的决定》中，明确指出要大力发展社区教育，以满足人民群众多样化的学习需求；2006年在解决农民工问题的政策文本中，将社区教育作为保障农民工子女平等接受教育的重要手段。除了解决农民工子女受教育问题，还对下岗人员、老年人员、家庭主妇等人群的受教育问题给予关注，由此可知，我国的社区教育功能定位正努力关注受教育个体的发展，在目前阶段尤为关注社会中弱势群体的受教育问题。
（二）从注重知识技能培养到满足精神生活价值
改革开放以来，随着产业结构的调整以及生产、生活方式的升级换代，既催生出新的产业、行业，也衍生出一批转岗人员、下岗人员等。因此，待业人员的培训、下岗人员子女的受教育问题等就成为社区教育的重要内容，如何提升他们的生存就业技能，使之能在社会生活中立足，这成为社区教育功能定位面临的重要问题，也成为社区教育政策重点关注的内容。例如2004年国务院批转教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》，其中指出，要大力发展多样化的成人教育和继续教育，以更新知识和提高技能为重点，积极推进社区教育。
随着我国城乡居民物质生活条件的改善，他们对精神生活的要求愈来愈高，期盼着自己的精神生活能够充实富足，在建立一种融洽和谐的人际关系中，享受生活。而社区教育所具有的功能与属性既能满足社区居民提升自身精神文化生活的需求，又能推动社区乃至社会的稳定。社区教育功能定位通过推动学习型社会建设与终身教育体系构建，来满足社区居民对精神生活的追求。同时在社区教育中非常关注对社区居民实施合适、适时的教育，这说明社区教育关注每一个个体的受教育需求，不只是弱势群体的教育需求，还包括社会上生活水平和文化素质较高人群的发展需求。
（三）从阶段功利要求到保障系统的完整性
社区教育起步阶段，通过推进青少年的德育教育来实现整个社会的安定。探索阶段，由以国家安定为主的国家利益主体转向以发展地方特色为主的地方利益主体，地方政府的权力开始扩大、主体地位突显，社区教育政策呈现出注重地方特色与实际的特点。发展阶段，以人为本，只有真正关注每一位参与社区教育的利益主体，让他们从中享受到社区教育为其带来的福祉，那么社区教育事业才能蓬勃发展。完善阶段，则在原有的基础上，更加注重实施社区教育工作的完整性。就管理体制而言，目前正在积极推动形成“由党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与”的社区教育协同治理的体制和运行机制。强调更好地推动社区教育发展，必须推行由上至下与由下至上相结合的管理体制；就经费投入机制而言，现有社区教育政策旨在建立健全政府投入、社会捐赠、学习者合理分担等多种渠道的筹措机制，以加大对社区教育的支持力度；就社区教育多元评价反馈机制，通过制订科学、合理的社区教育评价标准，建立和完善社区教育统计制度，加强对社区教育发展状况基本信息的收集和分析；逐步完善社区教育实验区、示范区进入和退出的动态管理机制；建立社会第三方对社区教育发展的评价与反馈机制，定期开展社区居民对社区教育满意度的测评。
三、社区教育功能定位的发展展望
改革开放以来，我国社区教育的功能定位在社会经济的推动下，获得了较大程度的发展。但面对新形势，还是有不完善之处：如国家层面终身教育缺乏顶层设计和法规保障，政府部门之间的协同度、教育资源的整合度不强，各级各类教育间融合度不够；认识和理念欠缺，重视程度不足，对社区教育的重要性和紧迫性认识不到位，全社会关心支持并热情参与社区教育的氛围尚未真正形成；经费投入机制远未形成，财政投入缺乏刚性约束，职业教育和成人教育投入比例严重失调，社会资本对社区教育认知度不高；区域发展不平衡，资源分布不均衡，区域间发展差异程度极大；教师队伍不稳定，缺乏专业师资，专职少，待遇低，不稳定。伴随着改革开放四十年来我国社会的发展，社区教育政策的功能定位在不断地进行着调整，努力在价值取向应追求多元化。我们有必要在明晰这些不完善之处的基础上，把握社区教育政策发展的趋势，为今后社区教育的发展指明与引领方向。
（一）加速立法，明确职责
从国外的经验来看，社区教育的成功离不开完备的法律法规体系，例如美国于1974年制定了《社区学校发展法》确保了社区、学校对教育的重视；1976年颁布的《终身学习法》确立了终身学习的法律地位。这说明建立法律法规体系对社区教育发展的重要性，尽管我国社区教育政策在指导思想、发展目标、遵循原则、主要任务、保障措施等内部体系方面都逐步得以完善，但其在法律法规方面仍存在缺位的状况，与其他相关教育类型的关系也仍不明晰。从法律层面明确社区教育的相关问题（包括地位、职责、经费、制度等），明确社区教育的功能定位，是推动社区教育平稳发展、构建学习型社会的重要途径。
从职责角度来看，就目前的社区教育而言，它与职业教育、继续教育、成人教育相提并论，易于混淆。为了更好体现社区教育的实际意义，在社区教育政策制定过程中必须首先将社区教育纳入社会发展总体规划中，并明晰社区教育与各类相关教育类型的关系及其各自的职责。
（二）营造气氛，彰显价值
对于社区教育功能，中国成人教育协会陈乃林会长曾说过：社区教育就是“把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把工作推进在社区、把和谐构建在社区、把幸福汇集给百姓”。联合国也在《社区建设和社区及经济发展》一书中也总结认为“社区发展是一种教育过程”。社区教育是全方位、多层次、多渠道、多形式的教育。相对于学校受教育者，社区教育对象年龄层次看，涵盖了零岁到终老的全部年龄分布段。从社会角色上看，既包括老年人、农民、学生，也包括一些角色在发生变化的新农民、新城市居民，还有社会弱势群体，如残疾人，下岗职工等。这就需要塑造浓厚的社区教育氛围。政府作为主力军，要大力推进社区教育治理体系和治理能力现代化，可将原先负有社区教育管理权的不同部门优化组合，从各自为政中解脱出来，形成可以统筹社区内教育事务的新管理机制。放手培育社会各类中介组织、评估机构、办学机构，鼓励各类社区教育组织按照市场法则独立办学等；另一方面应鼓励社区居民自发地开展社区教育活动，使社区居民都能自觉参与到社区教育活动中来，把社区教育变为居民自觉参与的群体行为。
（三）健全机制，提升内涵
创建学习型社区是一个不断学习、不断改进、不断提高的过程，是一项长期的战略任务，要有完善的机制来保证。目前，社区教育发展较好的地区，大都成立了社区教育领导机构，开展了一系列的创建活动，但是各部门对学习型社区创建工作的重要性认识不够，没有把创建学习型组织、创建学习型家庭作为创建学习型社区的核心来思考，只把创建活动看作是一般的宣传教育活动，活动流于形式，没有调动社区成员的积极性。对创建工作还必须进一步落实目标责任，规范体系，完善管理机制、投入机制、激励机制和考核评估体系，逐步建立起创建学习型社区的良性运行机制。
社区教育提出了终身教育的理念，只要有利于劳动者素质的提高，有利于农民增加收入，有利于一方社会稳定，有利于和谐氛围的建设，有利于经济社会的进步，有利于人的全面发展，都是教育培训的内容。这就需要我们进一步充实社区教育内容、开拓社区教育市场。目前由于政府统筹还不够到位，有些部门、组织的领导只满足于充当创建活动的计划者、指挥者，没有实现向创建活动的参与和优秀学习者的角色转变，表率性不力。行业的“条”与部门的“块”之间缺乏有效的协调与沟通机制，社区学院教育业务的拓展基本上还只是靠“熟人关系”，但社区学院的人脉关系毕竟有限，要满足“要什么、学什么，缺什么、补什么，需要什么、有什么，没有什么、创什么”的社区教育要求还相差甚远。
（四）提升能力、精耕项目
和学校教育相比，社区教育的教师以兼职和志愿者为主，相对稳定性不够，流动性较大，而且，社区教育系统的师资队伍管理，习惯上偏于松散，许多教师和志愿者对社区教育缺乏应有的认识，教学的质量和实效难以保障。与正规学校的班级授课制相比，社区教育没有固定的时间，没有固定的成员，缺乏严格的学员管理，缺乏对学员学习的阶段性评价，因此，社区教育的组织形式较为松散，难于控制教学内容，管理上也存在各种具体问题。这就需要从队伍建设、培育社团、项目带动、制度建设等方面提升内涵。在队伍建设方面，应把社区教育工作者纳入教师培训考核系统，完善志愿者工作制度。在培育社团方面。应形成协会指导、社区组织、团队实施的社区居民自主学习的新机制； 实施注册登记，扎实推进学习团队组织建设； 定期培训团队带头人，组织外出考察，增强社团发展能力； 搭建信息交流平台，开展主题大赛和团队评优活动，为学习社团注入新活力。
在项目带动方面，明确发展目标，制定评估标准，引导学习团队可持续发展； 加强群众领袖骨干培育，研制“达人工作坊”评价指标，集聚特色团队资源，扩大社会影响力和知名度； 开展学习团队培育模式研究，为团队发展寻找方法途径，帮助成员全面提升素质。在制度建设方面。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》指出：“鼓励有条件的省级和市( 地) 级教育行政部门先行先试，探索建立居民个人学习账号，研制具有学时记载功能的社区学习卡，形成居民终身学习电子档案。”现在不少地方运用数字化学习平台，实名注册，记载学分，积分奖励。从制度体系的角度，巩固社区学习成果，推进社区学习健康发展。
学习型组织是自循环系统，相对社区教育来说，只是块块基石。《学会生存》一书中指出“未来的教育必须成为一个协调的整体，在这个整体内，社会的一切部门都从结构上统一起来了”。发展社区教育是一个社会系统，不仅依靠学习型组织的支撑作用，更需依靠党政领导和社会各部门的全力配合，通过更新理念、优化教育资源、创新学习机制、促进成果转化等方面，推进社区教育良性而快速发展。
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